Формирование и формы работы Общественной палаты Российской Федерации

Не подлежат регистрации лишь наименования органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организации, не имеющие статуса юридического лица. К последним по смыслу и относится Общественная палата РФ.

При этом во избежание путаницы или умышленного подлога Закон № 32-ФЗ запрещает каким-либо иным органам, организациям, учреждениям и предприятиям использовать в своем названии это наименование. Таким образом, защита наименования «Общественная палата Российской Федерации» осуществляется самим Законом № 32-ФЗ.

Подчеркнем, что речь идет о федеральной Палате. Это означает, что хотя Закон № 32-ФЗ не обязывает и не может обязывать субъекты РФ создавать собственные региональные общественные палаты, предполагается возможность их создания.

В отношении федеральных органов государственной власти и общественных объединений в Законе № 32-ФЗ или уставе принято указывать место их расположения. За редким исключением это столица Российской Федерации – город Москва[10]. Это не только адрес для письменного к ним обращения, но и основание для получения на тех или иных условиях у органов государственной власти г. Москвы помещения для их расположения[11].

1.2 Цели и задачи Общественной палаты Российской Федерации

Задачи деятельности Общественной палаты можно определить следующим образом.

Во-первых, по субъектному составу возникающих правоотношений задача Общественной палаты сводится к регулированию деятельности и, что еще более важно, к взаимодействию:

- граждан Российской Федерации;

- общественных объединений;

- органов государственной власти;

- органов местного самоуправления.

Во-вторых, деятельность Общественной палаты необходима для решения наиболее важных вопросов по направлениям деятельности:

- экономическое и социальное развитие;

- обеспечение национальной безопасности;

- защита прав и свобод граждан Российской Федерации;

- защита конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в нашей стране.

В соответствии с вышеизложенным соответственно к целям деятельности Общественной палаты относятся следующие.

1. Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, что, по сути, означает, что граждане и различные формы их объединений должны участвовать в формировании и проведении различного рода мероприятий по претворению в жизнь нормативных правовых актов и тех целей, ради которых они принимаются на федеральном, региональном или местном уровне[12].

Так, например, в июне 2009 г. Общественная палата опубликовала доклад о злоупотреблении алкоголем в России, положивший начало общественной дискуссии. В сентябре Президент РФ поручил Правительству ужесточить законодательство в сфере производства и оборота алкоголя.

2. Выдвижение и поддержка гражданской инициативы, в том числе при направленности на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.

В целом наличие этой задачи является базовым, так как, с одной стороны, Общественная палата учреждается в гражданском обществе, существование которого невозможно без гражданско-политической активности большинства его членов, а с другой – деятельность Общественной палаты направлена не только на сохранение, но и на развитие этого гражданского общества, что предполагает достаточно высокий уровень правовой культуры и правового сознания в этом обществе.

Только при определенной степени развития правовой культуры, определенном наборе представлений о принципах и особенностях существования и развития социума можно говорить о наличии в обществе гражданской инициативы.

Сама же по себе гражданская инициатива направлена на регулирование деятельности общества и его отдельных членов посредством регламентации и установления правил и, следовательно, создание новых и усовершенствование старых законов и нормативных актов.

Так, например, 22 октября 2009 г. Общественная палата направила Президенту Дмитрию Медведеву предложения в ежегодное послание Федеральному Собранию, выработанные по итогам слушаний «Общественная коалиция за модернизацию России. Предложения к посланию Президента». В документ вошли как тезисы членов Общественной палаты, так и замечания, поступившие из региональных общественных палат и общественных организаций. Среди затронутых тем: стимулирование экономики, меры социального характера, развитие образовательной системы, реформа законодательства и множество других.

3. Проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов следующих уровней:

- на федеральном уровне (федеральные законы, федеральные конституционные законы);

- на региональном уровне (законы, постановления и др.);

- на местном уровне (постановления, распоряжения и др.).

В законотворческом процессе традиционно стадию законодательного процесса определяют как относительно обособленный этап разработки, принятия и опубликования законов, урегулированный нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Именно поэтому стадии законодательного процесса детально регламентированы по субъектному составу, срокам, характеру действий, правам и обязанностям участников.

В соответствии с Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания РФ (Государственной Думы и Совета Федерации) можно выделить следующие стадии законотворческого процесса:

1) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (стадия законодательной инициативы);

2) обсуждение законопроекта в Государственной Думе с его последующим принятием либо отклонением (полностью или частично);

3) одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

4) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

5) опубликование закона;

6) вступление закона в силу.

Наряду с основными выделяются дополнительные стадии, к которым относятся:

1) рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона;

2) повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной Думой поправок к отклоненному Президентом закону.

Отметим, что обсуждению в рамках общественной экспертизы принадлежат не уже принятые и (или) вступившие в силу нормативные правовые акты, а лишь те из них, которые находятся на какой-либо стадии законотворческого процесса, т.е. являются проектами законов.

В целях проведения общественной экспертизы законопроектов Общественная палата и Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и взаимодействии.

В 2009 г. благодаря поправкам в законодательство был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты. С начала своей деятельности Палата провела экспертизу более 150 проектов федеральных законов и правительственных нормативных актов, среди которых законы о целевом капитале, о саморегулируемых организациях, о работе с обращениями граждан, о военном призыве, о местном самоуправлении и многие другие.

Так, например, в результате проведения общественной экспертизы проекта Федерального закона № 155176-5 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях предотвращения продажи несовершеннолетним алкогольной продукции, пива и табачных изделий» Общественная палата дала положительное заключение. «Законопроект, предлагающий повысить ответственность за нарушения в области продажи несовершеннолетним алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, табачных изделий, - говорится в заключении, - является актуальным и практически значимым с точки зрения конституционной защиты прав детей. Поправки, предложенные в Кодекс об административных правонарушениях, позволят устранить в определенной мере пробелы законодательства в области защиты прав детей, предоставят реальные гарантии и механизмы реализации законодательных норм, ограждающие несовершеннолетних от влияния алкогольного и табачного бизнеса, вовлечения детей в противозаконную деятельность»[13].

3.4. Осуществление общественного контроля, который можно разграничить:

1) по субъектному составу за деятельностью органов исполнительной власти:

а) федерального уровня (Правительства РФ, действующего на основании Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», и федеральных органов исполнительной власти, к которым относятся министерства, агентства и службы);

б) регионального уровня (субъектов РФ);

в) местного уровня (органов местного самоуправления);

2) по видам деятельности: общественный экологический контроль; в жилищной сфере; в социальной сфере; в области охраны труда; в области образования; в сфере здравоохранения и др.

Отдельно, как наиболее приближенный к рассматриваемой тематике, выделим общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания[14].

Данный вид контроля достаточно детально регламентируется Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[15].

3.5. Соблюдение свободы слова в средствах массовой информации.

В соответствии с Конституцией РФ свобода слова провозглашается как естественное и неотъемлемое право каждого человека, реализация которого обеспечивается и гарантируется государством. Однако, свобода одного ограничивается свободой другого, именно поэтому и свобода слова имеет свои рамки, что прямо следует из содержания п. 2 ст. 29 Конституции РФ, в соответствии с которой не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.

Также запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, так как свобода слова подразумевает подачу и использование информации на любом языке, различными способами, без умаления значения и важности не только языка, но и его непосредственных носителей[16].

Как гласит Конституция нашей страны, каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (п. 2 ст. 26 Конституции РФ). При этом Конституцией РФ запрещается пропаганда языкового превосходства (ст. 29). Аналогичное положение также закреплено в п. 3 ст. 2 Закона от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации»[17], в соответствии с которым Российская Федерация гарантирует каждому право на использование родного языка, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от его происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания.

Отдельно оговаривается право на выбор языка воспитания и обучения. В частности, граждане РФ имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования (ст. 9 Закона о языках народов РФ).

Допуск к информации, составляющей государственную тайну Российской Федерации, регулируется Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[18], в соответствии с которым государственную тайну можно определить как защищаемые государством сведения в области государственной военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

1.3 Правовое регулирование деятельности Общественной палаты

Российской Федерации

Правовую основу деятельности Общественной палаты составляет следующее законодательство:

1) Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и представляющая собой основополагающий учредительный политико-правовой акт государства, закрепляющий основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, форму правления и государственного устройства.

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, любой закон, затрагивающий деятельность Общественной палаты, непременно должен соответствовать основным положениям Конституции Российской Федерации. Применительно к комментируемому Закону отметим отдельные статьи Конституции Российской Федерации, непосредственно затрагивающие основные аспекты деятельности Общественной палаты.

Гарантированные Конституцией Российской Федерации основные права и свободы при осуществлении деятельности Общественной палаты:

- ввиду непосредственного сотрудничества с органами власти и управления - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);

- наличие идеологического многообразия, в том числе политического многообразия и многопартийности (ст. 13);

- равенство общественных объединений и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ст. 13);