Действие административно-правовых актов

2  Виды административно-правовых актов

Более глубокое понимание сущности правовых актов уп­равления, а также конкретных особенностей их юридичес­кого содержания достигается в процессе их классификации. В настоящее время от того, насколько эффективна клас­сификация правовых актов управления, зависит качество как правоприменительного, так и правотворческого процесса, поскольку пользователями информации о правовых актах управления становятся все больше физических и юриди­ческих лиц. Для уяснения видовых отличий может быть полезен классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511[1]. 

1. В зависимости от юридических свойств административно-правовые акты подраз­деляются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

1.1. Нормативные административно-правовые акты – это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:

- содержатся нормы права и конкретизируются нормы ак­тов высшей юридической силы, находящиеся в законода­тельных актах, а также предусматривается механизм их ре­ализации;

- определяются типовые правила поведения в сфере пуб­личного управления (например, правила приватизации; пра­вила проведения контрольно-надзорных мероприятий; поря­док наложения административных взысканий);

              - устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведом­ственных Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;

                            - реализуется механизм обеспечения конституционного статуса российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

                            - представляются специальные права и возлагаются спе­циальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, вве­дении карантина);

                            - формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отноше­ний;

                            - проводятся в жизнь социально-экономические програм­мы (приватизации, демонополизации, развития моногородов и пр.).

                            Нормативные акты являются одним из источников адми­нистративного права, служат правовой основой возникнове­ния, изменения, прекращения административно-правовых от­ношений, но сами они их не создают. Нормативные акты уп­равления, включая в себя правовые нормы, рассчитаны на многократное обязательное применение на определенной тер­ритории (т.е. это самостоятельный вид правотворчества). К ним относятся: Указы Президента России, постановления Пра­вительства Российской Федерации, постановления федеральных министерств и т.д. Нор­мативные акты исполнительных органов Российской Феде­рации и ее субъектов могут распространяться и на опреде­ленные территории, являющиеся предметом их ведения (например, на районы Крайнего Севера, на Калининградскую область, объявленную свободной экономической зоной).

В зависимости от субъектов (адресатов) исполнения тре­бований, содержащихся в нормативных актах управления, их можно разделить:

а)              на акты управления, относящиеся к неограниченному
кругу субъектов и носящие общий характер (т.е. в них уста­навливаются нормы права, регламентирующие вопросы об­щего характера и распространяющиеся на определенную территорию);

б)              межведомственные акты управления (т.е. содержащие
нормы, регламентирующие конкретные вопросы и касающие­ся нескольких отраслей или сфер государственного управления);

в)              внутриведомственные акты управления (т.е. действующие в рамках одного ведомства, например одного федераль­ного министерства).

1.2. Индивидуальные административно-правовые акты, в от­личие от нормативных, носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда на­зывают правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Это решения, относя­щиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию, индивидуальные правовые акты уп­равления – это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное воле­изъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т.е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).

Конкретность индивидуальных правовых актов проявля­ется в том, что, во-первых, с их помощью на основе законо­дательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры; во-вторых, они персонифицированы, т.е. адресованы определенному юридическому или физичес­кому лицу (лицам); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, прекра­щение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении на должность, постановле­ние начальника милиции о наложении административного взыскания). В зависимости от цели и назначения индивидуальные административно-правовые акты могут быть правонаделительными (уполно­мочивающими), распорядительными, запретительными, по­ощрительными, юрисдикционными [2]. 

Ненормативный акт принимается государственными орга­нами или органами местного самоуправления, обладающими общей компетенцией (Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и т. д.). Действующее законодательство не предусматривает какой-либо унифицированной формы ненормативного акта государ­ственного или муниципального органа. Вопрос о форме акта решается, как правило, в специальных законодательных или нормативных правовых актах, регулирующих конкретные правоотношения.

1.3. В смешанных актах могут содержаться как нор­мативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распо­ряжение (в связи с допущенным, например, им нарушени­ем) или решение по конкретному управленческому делу (спо­ру). Таким образом, смешанные акты управления включают в себя как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, пору­чения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т.д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

1.4. Иногда в литературе выделяются акты управления общего характера. Эти акты, характеризуясь как норма­тивностью, так и правоприменительностью (индивидуальным характером), могут быть адресованы неограниченному кру­гу лиц и принимаются в связи с решением определенной задачи. Как правило, это акты кратковременного (часто одно­дневного), разового действия (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу, о демобили­зации из Вооруженных Сил РФ, об объявлении дня траура, о праздновании юбилейных дат и т.д.). Вместе с тем общие административные акты могут содержать требования самого общего характера, которые практически невозможно на ста­дии исполнения акта индивидуализировать (например, тре­бование «совершенствовать нормативную основу», «обеспе­чить права и свободы граждан», «всемерно способствовать», «гарантировать внедрение в практику» и пр.) [3].

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой фун­кции) можно выделить следующие акты управления:

2.1.  Акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельно­сти, т.е. для информационного обеспечения управления.

2.2.         Акты управления, в которых устанавливаются режи­мы прогнозирования и моделирования развития системы го­сударственного управления, государственных органов, стан­дартов государственного управления.

2.3.         Акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования, т.е. те, в которых опреде­ляются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реа­лизации государственных функций (экономических, социаль­но-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.); кроме того, эти административные акты в общем плане устанавливают цели, задачи и направления раз­вития и реформы государственной деятельности и государ­ственного управления.

2.4. Акты управления, которые посвящены реализации функции организации, т.е. формированию системы государ­ственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляе­мой систем в государственном управлении.

2.5. Акты управления, содержащие элементы распоряди­тельства, т.е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полно­мочий государственных органов и должностных обязаннос­тей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила, руководства и т.д.) направ­лены на обеспечение режима должной государственной дея­тельности.

2.6. Акты управления, устанавливающие руководящие правила, т.е. обеспечивающие руководство (закрепление пра­вил и нормативов деятельности и отдельных действий госу­дарственных органов — государственных служащих, долж­ностных лиц, управляемых объектов), а также общее руко­водство (определение содержания государственной деятельно­сти, например управленческой).

2.7. Акты управления, имеющие координационный потен­циал, т.е. выполняющие в первую очередь функцию коорди­нации – согласование деятельности различных государст­венных органов для достижения общих целей и задач госу­дарственного управления.

2.8. Акты управления, регламентирующие порядок про­ведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т.е. устанавливающие соответствие или несоответ­ствие фактического состояния системы государственного уп­равления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функциони­рования государственных органов, а также конкретных дей­ствий субъектов управления.

Административно-правовые акты, выполняющие регулирующую функцию, т.е. использующие методы и способы управления в про­цессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобя­зательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения обществен­ного порядка, безопасности, равенства участников эконо­мических отношений, основ демократической конкурентно­сти, прав и свобод граждан. Подобные акты управления мо­гут также издаваться по различным вопросам каждодневной управленческой деятельности (по вопросам проведения ЕГЭ, экономики и финансов, налогообложения, антимонопольной деятельности, по решению вопросов государственной службы и т.д.).

3.  В зависимости от области или сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социаль­но-культурной области и в сфере административно-политичес­кой. В каждой из этих больших областей могут быть выде­лены 'и более мелкие образования, например, управление в области внутренних дел, в области юстиции, в области со­циальной защиты населения.

4.  В зависимости от действия в пространстве (террито­рии действия) можно выделить:

4.1. Административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории:

                            - на всю территорию Российской Федерации;

                            - на часть территории Российской Федерации (федеральный округ, территория с особым климатическим режимом или географическими условиями);

                            - на территорию субъекта Российской Федерации;

- на территорию муниципальных образований.

4.2. Административные акты локального характера (рас­пространяются на часть территории, на одно административ­ное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т.д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внут-риорганизационных отношений. Значение внутриорганизационных актов управления велико, так как они являются главными нормативными предпосыл­ками для организации эффективного управленческого труда в соответствующих органах управления; в них устанавлива­ются общие правила работы, правила подготовки сотрудни­ков для практической деятельности.

5. В зависимости от даты начала действия акта их мож­но разделить на акты, которые:

5.1.  немедленно вступают в силу, т.е. с момента их под­писания;

5.2.  с указанной в самом акте даты;

5.3.  в срок, указанный в другом административном акте;

5.4. с момента государственной регистрации и опублико­вания в нормативно установленном порядке.

6. В зависимости от действия во времени (срока дей­ствия) акты управления могут быть:

6.1.  бессрочные, т.е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в за­конном порядке отменены;

6.2.  срочные, т.е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утра­чивает свою силу;               

6.3.  временные, т.е. акты управления, действующие в те­чение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени; при этом в самом названии таких актов указыва­ется их временный характер, т.е. до того момента, пока не будут разработаны новые правила. Временными актами управления будут считаться и админи­стративные акты, изданные в связи с возникновением конкретных обстоятельств, послуживших основаниями для издания акта управления. Например, принятие акта управ­ления в связи с введением режима контртеррористической операции, чрезвычайной ситуации, особого противопожарного режима.

Нормативные акты управления могут издаваться с ука­занием или без указания срока действия. При наступлении указанного срока они прекращают свое действие, если не последовало их продление. Акты, не содержащие указания о времени их действия, сохраняют силу до тех пор, пока не отменены или не заменены другими актами.

7. В зависимости от формы выражения выделяются:

7.1             словесные (письменные и устные) акты управления;

7.2             конклюдентные (знаковые) акты управления.

              Письменный административно-правовой акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требовани­ями письменный документ, в котором содержатся требова­ния, предписания, положения, правила и т.д. Устные адми­нистративные акты (приказы и приказания военных командиров) не требуют соот­ветствующего письменного оформления, так как они пред­назначены для быстрого и оперативного вмешательства в те­кущее управление с целью решения каждодневных управлен­ческих задач и выполнения самых общих функций управле­ния, а также для непосредственного руководства в той или иной сфере управления и деятельности. Все большее применение находит конклюдентная форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковой и шумовые сигналы и т.д. В. данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Напри­мер, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целях обеспечения без­опасного движения различных транспортных средств; жес­ты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов.

8. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются:

8.1. Административно-правовые акты органов общего компетенции (правительств,  администраций, мэрий), которые регламентируют важнейшие вопросы государ­ственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления. В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления.

8.2.  Акты управления органов отраслевого управления (приказы, распоряжения, постановления министерств, служб и иных органов). Эти административные акты регламенти­руют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкрет­ной отрасли государственного управления.

8.3.  Акты управления органов межотраслевого управления. Эти акты принимаются органами так называемой меж­отраслевой компетенции и направлены прежде всего на ре­шение вопросов, имеющих важнейшее значение для несколь­ких отраслей или сфер государственного управления. Данные административные акты имеют важное практическое значе­ние и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управ­ления и т.д.) [4].  

8.4. Акты управления, издающиеся контрольно-надзорны­ми органами или подразделениями органов исполнительной власти. В этих нормативных правовых актах содержатся важ­нейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуще­ствления контрольно-надзорной деятельности, процедуре при­менения мер административного принуждения за неисполне­ние законных предписаний или при совершении админист­ративных правонарушений.

9. В зависимости от органов, принимающих акты управ­ления, и их наименования. В соответствии с действующим административным законодательством каждый орган испол­нительной власти или каждое должностное лицо, наделенное полномочиями по принятию актов управления, имеет право принимать только определенные виды административных актов.

9.1. Акты управления, издаваемые Президентом Россий­ской Федерации. В соответствии с конституционными нор­мами Президент Российской Федерации принимает указы (ст. 83 Конституции России) и распоряжения (ст. 90 Конституции России). В указах Президента Российской Федерации содержатся важнейшие решения по различным вопросам; они характери­зуются нормативным содержанием, установлением обще­обязательных правил поведения [5]. В указах могут устанавли­ваться и конкретные решения по индивидуальным вопросам, например, указы о назначении судей арбитражных судов. В распоряжениях Президента Российской Федерации содержатся лишь индивиду­альные указания или решения по индивидуальным делам.

9.2. Правительство Российской Федерации издает поста­новления и распоряжения (ст. 115 Конституции России). Соглас­но ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Рос­сийской Федерации» [6] Правительство на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Прези­дента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, изда­ются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным вопросам и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распо­ряжений Правительства Российской Федерации.

9.3. Федеральные органы исполнительной власти (феде­ральные министерства, федераль­ные службы, федеральные агентства) могут издавать: 1) постановления, 2) приказы, 3) распоряжения, 4) правила, 5) инструкции и 6) положения, 7) административные регламенты. Порядок принятия федеральными органами исполнитель­ной власти таких актов устанавливается соответствующими нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, самого федерального органа исполнительной власти. Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты вправе принимать только федеральные министерства (п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти») [7], однако в порядке исключения в пределах своей компетенции нормотворчеством занимаются практически все федеральные органы исполнительной власти.

9.4.  Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (президенты, губернаторы, главы республик или администраций) могут издавать указы, постановления, распоряжения (ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8]). Содержание этих актов управления во многом идентично содержании актов Президента Российской Федерации. Так, указом Главы Республики Мордовия от 21 ноября 2005 года № 187-УГ [9] утверждена структура исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия.

9.5.  Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают постановления, распоряжения, приказы, административные регламенты в пределах своей компетенции по предметам совместного ведения осРоРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

10.   Можно также выделить коллегиальные и единоличные административно-правовые акты в зависимости от порядка их принятия.

Коллегиальные акты управления принимаются коллеги­альным органом на специальном заседании в итоге проведен­ного голосования. Способ и процедура голосования могут ус­танавливаться нормативными актами и отличаться друг от друга. Как правило, коллегиальные акты управления прини­маются в форме постановлений, направленных на решение главных, важных и общих вопросов администрирования. Эти же органы управления без коллегиального обсуждения мо гут издавать распоряжения по менее сложным вопросам организационного или текущего управления.

Руководители единоначальных органов исполнительной власти издают, как правило, приказы и распоряжения, ко­торые могут иметь самое различное административное содер­жание, т.е. могут быть обращены как к подчиненным сотруд­никам (государственным и муниципальным органам), так и адресоваться неограниченному кругу лиц (физических и юридических). Соответственно указанные акты могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Единоличные акты встречаются на практике намного чаще коллегиальных, так как само законодательство пред­усматривает возможность издания должностными лицами ак­тов управления. Коллегиальная форма принятия акта управления тра­диционно характеризуется широкими демократическими на­чалами, однако и в случае единолично принятого решения едва ли следует в качестве его «недостатка» указывать на от­сутствие демократических начал в его принятии. Сама при­рода практического публичного управления, построенного на известных демократических принципах, а главное, законо­дательное установление процедуры принятия акта во многом обеспечивают принятие законного, обоснованного, отвечаю­щего публичным интересам административного акта.  

Как уже отмечалось в начале главы, классификация административно-правых актов позволяет понять их разнообразие и видовые отличия, а также может способствовать их развитию законодательства в данной области. 

34