Действие административно-правовых актов

1 Общая характеристика административно-правовых актов

1.1 Формы государственно-управленческой деятельности: понятие и виды

Форма управления – это внешнее выражение содержа­ния управления, пределы конкретных управленческих дей­ствий, совершаемых непосредственно государственными орга­нами и органами местного самоуправления. Форма управле­ния может быть рассмотрена и как определенная часть управленческой деятельнос­ти органа, его структурных подразделений или должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе соверше­ние конкретными субъектами определенных действий, кото­рые специфическим образом раскрывают содержание управ­ленческой деятельности, самого управленческого воздействия. Форма управления может иметь юридическое содержание, т.е. может устанавливаться нормативным правовым актом; такая форма управления называется правовой. В конкретных случаях это может выражаться в том, что нормы права устанавливают статус субъекта и объекта управленческой деятельности, перечень самих управленческих действий, порядок и сроки их совершения, ответственность и т.д. В некоторых случаях формы управления могут не регулироваться нормативно, и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами уп­равления.

Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управ­ленческой деятельности. По мнению ряда ученых, «органи­зационной формой административной власти является аппа­рат», а «юридической формой государственной администра­ции – административное право» [1].

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществля­ется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и име­ет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т.е. конкретны­ми связями, принципами, процессами, участниками и эле­ментами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения. Для характеристики форм государственно-управленческой деятельности, следует обратиться к такими понятиям, как «цели управления», «функции управления», «компетенция». Функции управления оп­ределяют основное содержание управленческой деятельнос­ти. Целям управления подчинены все используемые субъек­тами управления формы управления. Посредством форм уп­равления органы управления реализуют свои полномочия, со­ответствующие установленной в нормативном акте компетен­ции этих органов. Форма управления есть средство реализа­ции управленческих функций для достижения целей управ­ления.

Таким образом, содержание процесса управления раскры­вается понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях бази­руется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.

Форма управленческой деятельности – это внешнее выражение практичес­кой реализации функций и методов управления, самого уп­равляющего воздействия, конкретных действий, произво­димых в процессе осуществления исполнительной власти, ад­министративной деятельности. В специальной литературе вместо термина «фор­ма управления (управленческой деятельности)» зачастую используется понятие «форма осуществле­ния исполнительной власти» [2], так как Конституция России и другие акты не содержат понятие «государственное управление». Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин «управ­ление» (государственное или публичное) является ключевым, то соответственно следует придерживаться именно его, т.е. говорить о формах управления или государственного управ­ления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается терми­ном «формы государственного управления»; иногда исполь­зуются и иные наименования, например: «формы деятельно­сти государственной администрации» [3], «формы административной деятельности» [4]. В дипломной работе в дальнейшем будет использоваться термин «государственно-управленческая деятельность», так как он охватывает наибольший круг различных проявлений управленческой деятельности. 

В литера­туре по  административному праву зарубежных государств рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления: 1) правотворчество (постановления, ус­тавы, административные предписания);                               2) административные акты; 3) публично-правовые договоры; 4) простое админист­ративное действие; 5) частно-правовая административная де­ятельность (например, предоставление субсидий) [5]. Герман­скими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на вы­сокую значимость в процессе осуществления публичного уп­равления планирования.

Важен вопрос о дифференциации форм управленческой деятельности в соответствии с российским законодательством. Основная классификация в зависимости от юридической природы. Правовые формы управленческой деятельности (управленческих действий) разными авторами классифицируются по различным основаниям. Например, Д. Н. Бахрах среди правовых форм осуществления испол­нительной власти выделяет принятие правовых актов (реше­ний), заключение договоров и совершение иных юридичес­ки значимых действий. К неправовым формам деятельности исполнительной власти он относит организационные действия и материально-технические операции [6]. Н.М. Конин в одном из учебников по административному праву выделяет в качестве правовых форм управленческой деятельности административное нормотворчество, административное распорядительство, административное исполнительство [7].

На сегодняшний день складывается следующая система форм управленческих действий (форм управления):

1) издание нормативных правовых актов. К их числу, например, можно отнести: Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 [8], Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 [9]; выпуск государственных ценных бумаг (в том числе облигаций, займов) как федераль­ными органами государственной власти (например, Прави­тельством Российской Федерации, Банком России, Министерством финансов Российской Федерации, к примеру, Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 31 августа 2000 г. № 84н «О выпуске облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации тридцать первой серии» [10]);

2)  издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;

3)  заключение договоров (например, административных договоров, международных соглашений);

4)  совершение юридически значимых действий или дей­ствий юридического характера на основе закона или на ос­нове изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности);

5)  осуществление организационных действий;

6)  выполнение материально-технических действий.

Из этих форм управления первые четыре являются пра­вовыми, а остальные – неправовыми. Кроме того, правовые формы управления могут быть публично-правовыми и частно-правовыми. Публично-правовые формы управления уста­навливаются публичным правом и обеспечивают реализацию властных полномочий. Частно-правовые формы управления в определенной степени регламентируются и нормами гражданского права, однако они используются для достижения целей публичного управления и решения его задач. В последнем случае можно говорить о том, что и выполнение материально-технических действий может быть рассмотрено как правовая форма, так как материальное, техническое, информационное и иное обеспечение деятельности органа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [11], нормы которого регламентируют порядок проведения конкурсов органами власти.

В соответствии с предоставленными в законодательных и иных нормативных актах полномочиями органы исполни­тельной власти и местная администрация по вопросам, от­несенным к их компетенции, устанавливают правила поведения, запреты, ограничения на определенную деятельность либо осуществляют действия, регулируют деятельность пред­приятий всех видов собственности, регистрируют обществен­ные объединения и их Уставы, исполняют требования зако­нодательства посредством распорядительных, контрольных, надзорных полномочий, осуществляют юрисдикционную дея­тельность.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществ­лением органами государственной власти и органами мест­ного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и право­охранительного характера. Поэтому, положив в основу клас­сификации такой критерий, как содержание форм управле­ния, можно выделить правоустановительную (нормотворческую), правоприменительную, регулятивную и правоохранительную формы государственно-уп­равленческой деятельности.

Правоустановительная форма государственно-управленческой деятельности связана с со­зданием правовых норм, разработкой, обсуждением и приня­тием правовых актов управления. В рамках правоустановительной деятельности реализуется функция «административного правотворчества». Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько эта­пов: возникновение необходимости разработки администра­тивного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принято­го административного акта (управленческого решения). В на­стоящее время правила подготовки правовых актов многих государственных органов детально регламентированы специ­альными нормативными правовыми актами (например, Пра­вила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регис­трации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 13 августа 1997 года [12]). Таким образом, правоустановительная форма управления – это формирование правовых норм, их изменение, отмена, замена, т.е. подготовка и издание правовых актов управле­ния (административных актов). Данная форма управлен­ческих действий отличается достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустано­вительная форма управления характеризуется также нали­чием в системе публичного управления множества право­творческих процедур, которые используются самими органа­ми управления для административного правотворчества, кон­кретизируют и уточняют задачи и функции управления, ус­тановленные в федеральных и региональных законах. При этом правотворческая деятельность органов управления (пра­воустановительная форма управленческих действий) всегда должна быть подзаконной, т.е. основанной на положениях законов и иных нормативных правовых актов высшей юри­дической силы.

Правоприменительная форма государственно-управленческой деятельности связана с испол­нением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном слу­чае, т.е. в рамках этой формы происходит рассмотрение и разрешение управленческих дел и споров. Правоприменитель­ная форма управленческой деятельности характеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспече­ние системы управления и т.д. Данная форма управленческих действий включает в себя: установление фактических обсто­ятельства дела; поиск специальной правовой нормы для при­менения в конкретной ситуации и конкретном случае; вы­явление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нор­мы права; принятие решения по делу, издание индивидуаль­ного акта управления; исполнение правового акта и осуще­ствление контроля за его исполнением.

Регулятивная форма государственно-управленческой деятельности направлена на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего бла­госостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государ­ственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. При использовании регуля­тивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирова­ние, планирование, координирование, руководство, распоря­дительство, кадровая, материально-техническая, финансово-обеспечительная функции и т.д.; здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и других субъектов права, созда­ется необходимый порядок управления. Регулятивная фор­ма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, для осуществления функций управления, для обеспечения пра­вовой защиты граждан, для регулирования деятельности ор­ганов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Правоохранительная форма государственно-управленческой деятельности связана с осуще­ствлением контрольно-надзорной функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры ад­министративного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный порядок уп­равления, предотвращать сбои в системе управления, обес­печивать законный режим функционирования органов управ­ления и должностных лиц [13].

В зависимости от направленности действий субъектов ад­министративного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы государственно-управленческой деятельности на­правлены на решение вопросов внутриорганизационной дея­тельности органа управления, т.е. в рамках этой управлен­ческой формы осуществляется так называемое внутриорганизационное управление, а также управление, осуществляемое ее субъектами для решения вопросов внутри системы управ­ления, т.е. между органами управления, служащими и долж­ностными лицами. Внешние формы управления способству­ют осуществлению органами управления функций управле­ния по отношению к другим, не входящим в систему управ­ления органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия осуществляют­ся практически все важнейшие общие функции управления, упорядочивающие общественные отношения во всех сферах жизни. Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регуля­тивный и правоохранительный характер.

В зависимости от способа выражения (установления) пра­вовые формы управления могут быть разделены на словесные (письменные и устные) и конклюдентные (т.е. определенные жесты, знаки, сигналы и движения, которые передают же­лания властвующего субъекта). Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управлен­ческих действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появ­ляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). При помощи письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается вся­кая правоприменительная деятельность. Следует отметить, что в последнее время активизировалась работа по внедрению в управленческую практику электронных документов как альтернативы традиционным письменным. Основу положила Концепция административной реформы, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, в которой в качестве одной из целей и задач реформы устанавливалась «организация предоставления государственных услуг в электронной форме» [14]. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например, устные при­казы, распоряжения и указания. Особое распространение устные (словесные, вербальные) формы управленческой деятельности получили в системе военного управления. Так, в пп. 39-45 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 года № 1495 [15] урегулированы вопросы отдачи командирами воинских подразделений приказов и приказаний, а также порядок их выполнения.  

Неправовые формы управленческой деятельности не свя­заны с реализацией государственно-властных полномочий ис­полнительной власти, хотя и способствуют их осуществле­нию. Такие формы при их применении не влекут юриди­ческих последствий, не создают новых и не изменяют старых административно-правовых отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1) организационные действия (или мероприятия): обще­ственно-организационные действия или действия организаци­онно-инструкционного характера; проведение совещаний; рас­пространение положительного опыта, информации о негатив­ных явлениях в управлении и степени их распространенно­сти; разработка методических рекомендаций и указаний; ока­зание практической помощи исполнителям на местах; пресс-конференции представителей администрации и пр. Органи­зационные действия или мероприятия применяются в про­цессе обычной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникновения, изменения или прекращения право­отношений, т.е. тем самым подчеркивается их подчиненная роль в системе осуществления функций публичного управ­ления;

2) материально-технические действия: формы управлен­ческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государственно-служебной деятельности и связанные с веде­нием делопроизводства, регистрацией, оформлением, размно­жением и рассылкой документов, материалов, справок, об­работкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, раз­личными измерениями, материально-техническим обеспече­нием [16]. Для этой формы управленческой деятельности важ­на не только высокая подготовленность работников обслужи­вающего персонала, но и оснащение органов публичного уп­равления соответствующей техникой (компьютеры, копиро­вальные аппараты и пр.). Материально-технические действия призваны организационно и материально обеспечить эффек­тивную систему управления, необходимое качество управлен­ческого труда, формализацию управленческих действий, при­менение специальной организационной техники.

Представляет интерес классификация форм государственно-управленческой деятельности, предложенная А.П. Алехиным [17]:

1) по степени юридического выражения: основные (изда­ние правовых актов, заключение административных догово­ров, выпуск ценных бумаг) и базирующиеся в конечном счете на них, т. е. различные опосредствованные правом действия, влекущие определенные юридические последствия и имею­щие юридическую направленность (регистрационные, разре­шительные, контрольные, надзорные, лицензионные, пресекательные и пр.). Во всех случаях надлежит учитывать их связь с оформлением юридически значимых документов, влекущих последующее издание правовых актов, заключение административных договоров. Именно поэтому совершение юридически значимых действий (в том числе проведение ревизий, составление протоколов об административных правонарушениях и т.д.) относится к правовым формам деятельности управляющих органов и их должностных лиц, ибо результаты таких организационно-правовых действий и со­ставление юридически значимых документов (акт ревизии, протокол об административном правонарушении) не только предшествуют правовым актам, но и служат юридическим основанием для их издания;

2)  по достигаемым результатам: позитивное регулирова­ние либо реакция на негативные явления в сфере государ­ственного управления;

3)  по направленности: воздействие на общественные от­ношения в сфере государственного управления (внешняя на­правленность) либо на деятельность подчиненного управлен­ческого персонала (внутренняя направленность);

4)  по объему: общеобязательные либо адресованные кон­кретным объектам;

5)  по субъектному выражению: односторонне выраженные (правовые акты) либо двух- и многосторонне выраженные (ад­министративно-правовые договоры);

6)  по инициативе применения: используемые субъектами исполнительной власти и местной администрацией по своей инициативе, либо инициативе вышестоящих органов, либо инициативе других участников управленческих отношений (например, по обращениям граждан, сообщениям средств массовой информации, результатам опроса населения);

7)  по условиям применения: нормальная обстановка либо чрезвычайные обстоятельства, режим чрезвычайного или военного положения;

8)  по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

9)  по особенностям объекта управляющего воздействия: юридические лица в зависимости от форм собственности, граждане Российской Федерации, иностранцы;

10) по юридическому содержанию: дозволительные, за­претительные, предписывающие;

11) по характеру и методам решения вопросов компетен­ции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

В завершение необходимо отметить, что, несмотря на всю значимость вопросов управления, в нашей стране отсутствует акт или акты, четко регламентирующие порядок принятия, содержание, внешнее выражение форм государственно-управленческой деятельности. Нормативное регулирование осуществляется выборочно и касается, главным образом, управленческих актов высших органов исполнительной власти (Президента, Правительства), частично затрагивает ведомственное нормотворчество.

              1.2  Понятие и признаки административно-правового акта

Основная трудность в определении сущности административно-правового акта заключается в отсутствии его легального определения самим законодателем, т.е. в отсут­ствии федерального закона об административных актах. По­этому, определяя это понятие, авторы исходят, как прави­ло, из исторически сложившейся теории административного акта, т.е. указывают его важнейшие признаки, которые все­сторонне характеризуют данное административно-правовое явление. С учетом этих основных признаков можно дать сле­дующее определение административно-правового акта.

Административно-правовой акт – это пра­вовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), уста­навливающий новый правовой статус субъектов права, обла­дающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процеду­рой с целью достиже­ния целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций [18].

Административно-правовому акту управления присущи следующие характерные признаки:

1.   Правовой акт представляет собой управленческое реше­ние, подготовленное и принятое (утвержденное) по установ­ленным правилам для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результа­том спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления. Таким образом, акты управления представляют собой действия, ко­торые являются к тому же обязательным элементом практи­ческого управленческого труда; т.е. всякий управленческий процесс есть по существу комплекс последовательных дей­ствий субъектов управления. Указанные действия имеют го­сударственно-правовое значение. Целью административного акта является установление, изменение, отмена правовых норм или их применение в конкретном случае для решения конкретного управленческого дела. При помощи админист­ративных актов могут быть решены различные споры, дела, ситуации, ибо они принимаются с целью осуществления функций, задач и методов управления.

2.   Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управле­ния, органом местного самоуправления, должностными ли­цами) в пределах предоставленной законом и иными норма­тивными актами компетенции. Административный акт мо­жет приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным органом (специальной коллегией). Та­ким образом, действия по принятию акта управления могут совершать органы публичного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

3.   Правовой акт управления принимается в односторон­нем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает административный акт и контролирует его исполнение. Административно-правовой акт – это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия юридических и физических лиц, являющихся в этих случаях объектами управленческой деятельности; он может абстракт­но распространять свое действие на неограниченный круг субъектов. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на воле­изъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был принят акт управ­ления, могут в процессе его действия принимать меры к выяснению степени его обоснованности и законности.

4. Административно-правовой акт – это юридически властное во­леизъявление органа публичного управления, в котором про­являются его государственно-властные полномочия. Действия по подготовке и изданию правового акта управления всегда являются результатом властного волеизъявления, создающего в систе­ме управления определенные юридические последствия или конкретный правовой эффект. Можно выделить две формы существования и осуществления акта управления. Во-первых, административный акт является прежде всего способом вы­ражения воли административно-властвующего субъекта уп­равления, т.е он представляет собой акт, реальное действие. Во-вторых, само волеизъявление реализуется уже после из­дания административного акта в процессе исполнения и про­ведения в жизнь установленных актом правовых предписа­ний. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управ­ления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления (письменной, устной или электронной). Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его по­явление обусловлено публичными интересами и направлено на уре­гулирование конкретных отношений, установление обще­обязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функцио­нирования исполнительной власти и всего публичного управ­ления. Из­давая или утверждая административно-правовой акт, соответствующие субъекты осуществляют таким образом свои полномочия. Государство и его органы контролируют и гарантируют исполнение административно­го акта. В случае неподчинения требованиям административ­ного акта государство может на законных основаниях при­менить меры административного правового принуждения к лицам или организациям, не исполняющим решение (поста­новление, распоряжение и т.д.) органов публичной власти. В случае несоблюдения содержащихся в правовом акте уп­равления юридически властных предписаний предусматрива­ется применение мер юридической ответственности к сторо­не, виновной в неисполнении установленных норм.

5.   Административно-правовой акт устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управ­ления либо регламентирует конкретные управ­ленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной сто­роны, административный акт может регламентировать абст­рактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобяза­тельные правила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц, а с другой – разрешать возник­ший в управленческой практике спор или административное дело. В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в про­цессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6.   Правовой акт управления определяет границы должно­го поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, измене­ния или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредствен­но порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения (так называемый правовой акт) [19].

7.   Административно-правовой акт подзаконен, т.е.  он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Прави­тельства Российской Федерации, законодательными и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации в целях обеспечения и исполнения содер­жащихся в них предписаний. Административно-правовой акт при­нимается на основе законов в установленном порядке, и для испол­нения или применения законов. Вместе с тем правовой акт управления играет важную роль в процессе реализации ад­министративно-правовых норм, содержащихся в законах. «Конкретизирующая роль» административно-правовых актов заключа­ется в том, что в них многие вопросы находят свою детали­зацию, точно определяется механизм осуществления предпи­саний (норм), содержащихся в законах, Указах Президента и Правительства Российской Федерации. Часто правовы­ми актами управления регламентируются отдельные сторо­ны общественных отношений, составляющих предмет не только административного, но и других отраслей российского права (земельного, трудового, финансового, природоохрани­тельного, налогового). В этом и состоит творческий характер процедуры принятия административных актов, ибо от степе­ни познания причин принятия этого акта, его целесообраз­ности, необходимости, возможных негативных результатов действия во многом зависит качество всей управленческой деятельности.

8.  Административно-правовой акт представляет собой разновид­ность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов или должностных лиц и представляющих собой справки, заключения, доклад­ные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоя­тельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания.

9.  Административно-правовой акт имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласо­вания, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов ис­полнительной власти) установлены правила подготовки, при­нятия, государственной регистрации и опубликования. От­дельные положения порядка принятия актов управления со­держатся, например, в регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, ведомственных инструкциях, административных регламентах отдельных органов федеральной исполнительной власти.

Юридическое значение административно-правовых актов заклю­чается в том, чтобы показать их правовую роль в юридичес­кой практике не только органов государственного управле­ния и местного самоуправления, но и органов законодатель­ной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юри­дического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управле­ния в системе практического управления, могут ли они со­действовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспек­ты юридического значения административных актов:

1)  они выступают в качестве юридических фактов, т.е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых от­ношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на государ­ственную должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса – правового статуса государственного служащего);

2)  являясь нормативными актами, они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинако­вым образом для неограниченного круга лиц общественные; отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний; нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определен­ные права (или же устанавливая и то и другое);

3)  акты управления могут служить правовым и фактичес­ким основанием для подготовки и издания других адми­нистративных актов (акт Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации явля­ется основанием для издания федеральными органами исполнительной власти конкретизирующих админист­ративных актов);

4)  они могут являться юридическими документами, до­казательствами в юридическом процессе (при рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого дела), од­ним из оснований возбуждения судебного дела;

5)  они могут являться важнейшим условием для осуще­ствления тех или иных действий, а также для реального дей­ствия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-пра­вовых отношениях);

6)  они являются правовыми средствами осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитив­ного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих; юридической защиты прав и свобод граждан [20].

              1.3 Требования, предъявляемые к административно-правовым актам

Административно-правовые акты только тогда выполняют свое предназначение, когда они находят широкое применение в практической деятельности органов управления и их долж­ностных лиц, когда содержащиеся в них положения испол­няются или осуществляются. Для этого правовой акт управ­ления должен обладать юридической силой, под которой по­нимается его способность выступать в качестве администра­тивно-правовой формы реализации исполнительной власти, т.е. полностью соответствовать ее задачам, целям и функ­циям. Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия и издания [21].

В литературе можно встретить весьма интересные мне­ния по проблеме требований к административно-правовым актам. Например, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов вопрос о требованиях, отно­сящихся к правовым актам управления, рассматривают через  призму условий эффективности актов государственной ад­министрации и их качества. «Качество самих актов – резуль­тат соблюдения их авторами ряда требований, которым долж­ны соответствовать издаваемые ими административные акты» [22]. К таким требованиям, по мнению Д. Н. Бахраха и С. Д. Хазанова, относятся:              1) целесообразность администра­тивного акта, его полезность с точки зрения публичных интересов (научная обоснованность, соответствие реальной обстановке, своевременное принятие, комплексность в реше­нии вопроса, квалификация и профессионализм должностных лиц); 2) законность (наличие компетенции у его автора; со­ответствие акта закону по существу; соответствие цели зако­на; принятие его в установленный законом срок, соблюдение процессуальных правил издания административного акта);         3) организационно-технические требования (здесь же приво­дятся и    требования   к культуре оформления акта: лако­ничность, соблюдение правил грамматики, структура и т.д.).

Главным требованием, относящимся к акту управления, является его законность, причем имеется в виду соблюдение не только материальных, но и процессуальных администра­тивно-правовых норм в ходе подготовки, принятия и испол­нения акта управления. Однако требования к правовому акту управления могут и не носить юридического характера, а касаться его формальной стороны как юридического докумен­та (например, соблюдение правил русского языка). Закон­ность правовых актов управления должна обеспечиваться, т.е. на всех этапах их подготовки и принятия должны создавать­ся условия для их действия и достижения соответствующих целей управления. Иными словами, акт управления должен издаваться на основе закона и во исполнение требований законодательных актов. Если акт управления не соответству­ет закону, то он должен быть отменен в рамках сущест­вующих процедур. Понятие «законность административно-правовых актов» конкретизируется следующими требованиями:

1.  Правовой акт должен соответствовать положениям за­конов и быть направлен на достижение той цели, которую ставил перед собой законодатель, принимая тот или иной закон. Административно-правовой акт не может противоречить Кон­ституции России, международным договорам, конституциям и уставам субъектов Федерации, действующему законодатель­ству, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации.

2.  Правовой акт управления должен основываться на кон­ституционном и дополнительном договорном разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Феде­рацией и ее субъектами, между федеральными органами ис­полнительной власти и соответствующими органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации; акты органов местного са­моуправления также должны издаваться в рамках установ­ленных предметов ведения и полномочий.

3.  Правовой акт управления должен учитывать также положения нормативных актов вышестоящих органов исполнительной власти, т.е. он не должен им противоречить, а, наоборот, развивать и обеспечивать их реальное действие.  

4. Акт управления должен издаваться при соблюдении нормативно установленного порядка его подготовки, издания, государственной регистрации (если это требуется), вступле­ния в силу и опубликования. Правовой акт управления может быть принят и введен в действие при условии соблюдения процедуры под­готовки и рассмотрения проекта акта, его принятия и опуб­ликования; при издании коллегиальным органом должны соблюдаться правила коллегиального обсуждения, принятия решения, специального голосования (соблюдения требований при вынесении самого решения). От качества процессуального правового регулирования администра­тивных актов в итоге зависит их обоснованность, целесооб­разность, важность и полезность в процессе обеспечения публичных интересов. Административно-процессуальные нор­мы играют большую роль в установлении правового режима административных актов, т.е. ими устанавливается сама процедура подготовки, обсуж­дения (коллегиальное обсуждение, участие экспертов и т.д.), принятия (сроки, формы, виды и т.д.) и исполнения актов управления (контроль за исполнением, возможность внесения в акт управления изменений и дополнений и т.д.). Чем луч­ше процессуальные формы подготовки и исполнения акта управления, тем большего социального эффекта он достига­ет, тем эффективнее и обоснованнее он является. Процессу­альные требования и правила разработки и принятия право­вых актов управления обусловливают в итоге правильность и эффективность административных актов.

5. Правовой акт управления издается уполномоченным органом исполнительной власти или должностным лицом только в пределах предоставленной им компетенции; право­вой акт управления не должен ограничивать либо нарушать предусмотренную в законодательных и иных нормативных актах компетенцию и оперативную самостоятельность ниже­стоящих звеньев системы публичного управления; в случае нарушения требования юридической обоснованности административного акта возникает формальное несоответствие поло­жений законов и самого акта управления, а также опасность нарушения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Право принимать административные акты имеют только те субъекты управления, которым пору­чено это делать или которым предоставляется такая возмож­ность законодательством (или возлагается такая обязанность). Требование наличия компетенции субъекта управления в вопросах издания административного акта некоторыми авто­рами считается главнейшим, так как нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов публичного управления [23].

6.   Правовой акт управления должен быть юридически обо­снованным, т.е. иметь четкие основания для его издания, а также цели и задачи, которые нужно выполнить, средства, необходимые для его реализации; следует предусматривать и последствия принятия акта управления, а также возмож­ные сложности в его осуществлении. При необходимости проекты правовых актов управления должны рассматривать­ся специалистами, экспертами, специальными коллегиальны­ми образованиями.

7.   Правовой акт управления не должен ограничивать либо нарушать гарантированные действующим законодательством права и законные интересы граждан, общественных объеди­нений, негосударственных коммерческих организаций.

Должна соблюдаться установленная форма акта управ­ления со всеми его реквизитами (разумная структура акта и его грамотная разбивка на конкретные части, разделы, главы, параграфы, пункты и т.п.; хороший стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов, допускающих двусмысленное толкование или по­нимание акта; правильное грамматическое оформление; от­сутствие других ошибок; наличие подписей, регистрационно­го номера, даты принятия; публикация на специальных блан­ках, содержащих все необходимые атрибуты; четкие печати; установление срока исполнения и ответственных за исполнение, а также механизма контроля). Соблюдение формальных требований к акту управления не следует недооценивать, так как от этого зависит дальнейшее действие принятого адми­нистративного акта. В литературе требования такого рода называют «организационно-техническими», «культурой офор­мления административного акта».

Установленная форма издания акта управления и соблю­дение всех ее реквизитов – это обязательное требование, со­держащееся в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти [24]. Инструкция определяет, что документ должен иметь следующие обязательные реквизиты: наименование фе­дерального органа исполнительной власти – автора докумен­та; название вида документа или унифицированной формы документа; заголовок к тексту; дата; индекс; текст (его со­ставляющие части); визы, подпись, отметка об исполнении документа и направлении его в дело. В процессе подготовки и оформления состав реквизитов может быть дополнен дру­гими реквизитами, если этого требует назначение докумен­та, его обработка и т.д. Например, ведомственные норматив­ные акты, подлежащие государственной регистрации, долж­ны иметь реквизит «номер государственной регистрации». В указанной инструкции подробно рассматриваются вопросы оформления реквизитов документа, указываются поисковые системы по документам, приводятся правила подготовки и оформления документов, определяется порядок контроля за их исполнением, передачи дел на архивное хранение и т.д.

9.              В случае, если это необходимо, нормативные административно-правовые акты должны пройти государственную регистрацию.

10.              Должен соблюдаться порядок опубликования и вступления в силу административно-правовых актов, который устанавливается соответствующими органами в различных положениях. В них могут быть определены сроки вступления акта управления в силу, действующие одинаковым образом для всех такого рода актов; могут быть предусмотрены и иные сроки вступления акта в силу. Акты управления должны быть опубликованы в соответствующих изданиях, о чем, как правило, говорится в правовых актах, посвященных проце­дуре опубликования и вступления актов в силу. Одним из важнейших требований является своевременное доведение административных актов до исполнителей и общественнос­ти, заинтересованных лиц. В дальнейшем они должны быть включены в принятый документооборот и делопроизводство. Если при издании и исполнении актов управления тре­бования, предъявляемые к ним, не выполняются, то закон­ность административных актов может быть поставлена под сомнение. Тогда возникает потребность в приведении акта уп­равления в соответствие с требованиями законов. Несоблю­дение требований может повлечь за собой признание управленческого акта ничтожным, т.е. не подлежащим исполнению с момента его издания. В остальных случаях правовой акт уп­равления считается оспоримым, и вопрос об его отмене ре­шается в рамках процедуры административного или судеб­ного обжалования участниками административно-правовых отношений либо прокурором.

Хорошим примером обоснованных требований к административно-правовому акту является государственная регистрация админист­ративных актов и их юридическая экспертиза на этой ста­дии. В регистрации нормативного акта управления может быть отказано в случае, если такой акт:

1)  ущемляет установленные законодательством права граждан либо возлагает на них не предусмотренные законо­дательством обязанности;

2)  выходит за пределы компетенции органа (или долж­ностного лица), его издавшего;

3)  не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами, когда такое согласование в соответствии с за­конодательством является обязательным.

21