Административный договор

На основе сущности и выявленных юридических признаков  административного договора, предложено авторское определение административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов.

При исследовании правовой природы административных договоров изучен зарубежный опыт правового регулирования административных договоров во Франции и Германии и зарубежные административно-договорные теории, поскольку у истоков учения об административном договоре такие немецкие и французские ученые, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г. Маурер, Г. Хилл, Г.Ф. Шупперт и другие.

Изучение правового  регулирования административных договоров, понимания его правовой природы  в зарубежных странах, рассмотрение сфер его применения во Франции и  Германии обусловлено тем, что Франция, Германия и Россия относятся к романо-германской правовой системе.

Анализ опыта  зарубежных стран позволил сделать  автору вывод о том, что административный договор как средство управления достаточно широко применяется в  административной практике Франции и Германии в различных сферах (например, в связи с управлением общественными службами, с целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг, в связи с осуществлением общественных работ, для оформления отношений по найму персонала и др.).

Исследование  законодательства Франции и французской  административно-договорной теории позволили  сделать вывод о том, что правовому  регулированию административных договоров во Франции присущ особый административно-правовой режим; возможность заключения административных договоров во Франции предусмотрена или прямо в административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой.

В судебной практике Франции для квалификации административного  договора используются следующие критерии (достаточно одного из них): одним из субъектов административного договора выступает публичное юридическое  лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями); цель административного договора - общественный интерес; предмет административного договора связан с деятельностью, представляющей публичный интерес; наличие в договоре "условий, выходящих за рамки общего права".

Публичное юридическое  лицо (администрация), являясь субъектом административного договора, обладает исключительными полномочиями: правом одностороннего расторжения договора в пользу администрации; давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке. Другой субъект административного договора обладает правом на "финансовое равновесие".

Проанализированы  сферы, в которых используются административные контракты во Франции: управление публичными службами (договоры о концессии, об аренде, об управлении); регулирование  различных видов имущественных отношений (договоры о поставке товаров, об использовании общественного достояния, о предоставлении помощи); предоставление услуг и проведение исследований (договоры об услугах и исследованиях); публичные займы (договоры о государственных и муниципальных займах).

Анализ законодательства Германии (Закона об административном производстве от 25 мая 1976 г., Германского  гражданского уложения от 18 августа 1896 г) позволил автору сделать вывод  о том, возможность заключения административного договора предусмотрена законом и он используется в области административного права наряду с актом управления.

С одной стороны, административный договор Германии, являясь процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового  регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С другой стороны, административный договор Германии - это соглашение между субъектами административного права, заключающееся в рамках публично-правовой деятельности административных органов, направленное на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью достижения публичного интереса.

Административному договору в Германии присущи следующие  признаки: достижение соглашения между субъектами административного права путем согласования воль и волеизъявлений; одним из субъектов административного договора выступает административный орган; предмет административного договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием договора, т.е. административно-правовыми правами и обязанностями; целью заключения административного договора является публичный интерес; основан на нормах административного права.

Исследованы виды заключаемых административных договоров в Германии, а именно: координационно-правовые (например, между органами коммунального самоуправления); субординационно-правовые (например, договор между органом полиции и административным правонарушителем об исполнении последним некоего обязательства); обязательственные (обязывающие); распорядительные; договор о мировом соглашении; договор взаимного обмена (например, освобождение от предписаний плана застройки в ответ на уступку земельного участка или на оплату особо оговоренных расходов); договор мены.

Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый административно-правовой режим в сфере правового регулирования; гражданское законодательство применяется по аналогии в случае отсутствия административно-правовых норм; во Франции имеется достаточно богатая судебная практика, занимающаяся разрешением споров, касающихся квалификации договоров. Зарубежный опыт правового регулирования об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах. 

Глава 2 Административный договор как правовой институт административного  права 

В зависимости  от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество, административные договоры можно разделить на: индивидуальные и нормативные. Следует обратить внимание на то, что это в юридической науке используется еще один критерий: правовой результат.

Использование в качестве критерия классификации  такого юридического признака, как  наличие двух или более субъектов административного права, обладающих административно-правовым статусом и административной правосубъектностью, позволяет выделить следующие виды административных договоров: двусторонние - административный договор заключен между двумя субъектами, и многосторонние - в договоре участвует более двух субъектов.

По субъектному  составу, в зависимости от формального  равенства субъектов административного  договора, можно выделить равностатусные и неравностатусные административные договоры. Равностатусным считается административный договор, заключенный между субъектами административного права, обладающими формально равным административно-правовым статусом. Неравностатусные - между субъектами административного права, изначально неравными по своему статусу.

Обязательность  исполнения административного договора способствует выявлению следующих  типов административных договоров: добровольно исполненные или  принудительно исполненные, например, с помощью государственных мер  принуждения.

Такой критерий, как форма административного договора, определенная административно-правовыми нормами, влечет за собой выделение таких видов договоров: письменные, устные и специальные (договоры, для которых законодателем предусмотрен специальный порядок вступления их в силу).

В зависимости  от предмета административного договора выделяют: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве (например, о совместной деятельности, об обмене информацией); договоры о поступлении граждан  на государственную службу (или служебный  контракт). 

Изменения, произошедшие в российском обществе, привели к  тому, что в настоящее время  в административно-правовой науке  договор признается источником права, и представляет научный интерес  правовая природа административного  нормативного договора, его роль и место среди источников административного права Российской Федерации.

После принятия Конституции РФ 1993 г. активно используются договорные методы регулирования в  ряде важнейших сфер конституционных  и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации). К числу источников административного права относятся следующие виды договоров, имеющих административно-правовую природу:

договоры и  соглашения о разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации (например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 7).

договоры о  передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 31 января 2005 г. между Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия) о передаче функций в области пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий");

договоры о  финансировании между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 19 декабря 2007 г. между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительством Астраханской области "О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2007 году");

договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти (например, соглашение от 5 декабря 2007 г. "О порядке  обмена информацией и взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и Федеральной миграционной службой, их территориальными органами и структурными подразделениями", соглашение от 3 сентября 2008 г. "О взаимодействии и взаимном обмене информацией Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство лесного хозяйства");

договоры о  дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов  Российской Федерации (например, Договор  от 1 июля 2007 г. "О дружбе и сотрудничестве между городом Москвой и Республикой Башкортостан"; договор от 14 октября 1996 г. между Администрацией Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области "О сотрудничестве в экономической, научно-технической, культурной и социальных областях").

Проанализированы  два вида определений нормативного договора: определение нормативного договора через категорию "нормативного правового акта" и определение нормативного договора как "договора о нормах", последнее из которых принято за основу при исследовании правовой природы нормативного административного договора. 

Заключение 

Автор выделяет следующие специфические признаки нормативного административного договора как источника административного права:

он устанавливает  нормы административного права, следовательно, выделяется такая разновидность  административно-правовых норм, как договорная норма, которой свойственна специфическая особенность - согласительная природа;

он заключается  только субъектами, обладающими определенными  полномочиями на его заключение; таковыми могут выступать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, местные сообщества.

Под договорной нормой в литературе понимают согласованную  административно-правовую норму, нормативное  установление, выработанное посредством согласования в публичном интересе для урегулирования отношений в сфере управления.

Наличие данных специфических признаков позволяет  сделать вывод, что административный нормативный договор, являясь источником административного права и частью правовой системы Российской Федерации, выступает в качестве самостоятельного элемента механизма правового регулирования, и отнести его к такой форме правового регулирования, как нормативное регулирование.Уточнено понятие нормативного договора, который представляет собой формально определенное соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений субъектов административного права, обладающих правотворческими полномочиями, устанавливающее административно-правовые нормы.

Индивидуальный административный договор, с одной стороны, рассматривается как соглашение, заключенное между субъектами административного права и влекущее за собой возникновение, изменение и прекращение административных прав и обязанностей, а с другой стороны, в качестве самостоятельной формы управления с учетом природы управленческих отношений.