Административный договор, его истории возникновения и видов

                                                      Введение 

       Реформирование  российского государства и общества требуют новых подходов к фундаментальным  категориям науки государственного управления. Это касается как сущности и содержания, так и методов, средств, форм, целей, приоритетов управленческого воздействия, что находит свое отражение в административно-правовой науке и в действующем законодательстве России.

       Переход от административно-командной системы  управления к демократической делает актуальным поиск новых форм и средств государственного управления.

       Среди последних выделяется административный договор, сочетающий в себе одновременно и формально-юридическое равенство  контрагентов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи и функции.

       Сегодня государственные органы и организации  заключают множество договоров  и соглашений как внутриаппаратного  типа, так и с негосударственными субъектами. Все более назревает  необходимость теоретического осмысления правового режима таких договоров, выделение в их общей массе договорных форм публично-правового характера, исследование отраслевой и индивидуальной специфики административных договоров.

       Отсутствие  законодательного определения понятия "административный договор" обусловливается тем, что понятие "договор" является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права, в том числе в гражданском праве, которое, в свою очередь, предоставляет субъектам договорных отношений равные права при заключении договоров.

       Актуализация  вопроса об административном договоре на фоне уже проведенных и осуществляемых реформ российской государственности  обусловлена также усилением  договорных начал в публично-правовых отношениях.

       Сегодня публично-правовые установления все более направлены не только на традиционное укрепление дисциплины, усиление ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации.

       Таким образом, особый интерес на сегодняшний  день приобретает проблема административного  договора как одна из новых и перспективных  административно-правовых форм осуществления  управленческих действий со стороны государства.

       Целью данной контрольной работы является анализ административного договора, его истории возникновения и видов.

       Из  поставленной цели вытекают следующие  задачи:

       1. Изучить историю возникновения административного договора в России.

       2. Обобщить определения и признаки административного договора.

       3. Определить классификацию и виды административных договоров. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. История возникновения административного договора в России 

       В дореволюционной России в начале XX в. опыт применения такой правовой формы, как административные договоры, не был учтен законодателями и оказался практически забытым.

       Вопрос  о договорных формах и методах  государственного управления в советской  правовой литературе впервые начал  ставиться и получил поддержку  части научной общественности в краткий период нэпа в 20-е годы.

       А.И. Елистратов объяснял тогда развитие договорного начала в административном праве потребностью учитывать растущее политическое самосознание масс, осознание  общности своих жизненных и профессиональных интересов. Он отмечал, что властвование, которое не учитывает волю подвластных, может потерять под собой почву и указывал на то, что хотя в административном праве господствует принцип одностороннего властвования, в отдельных случаях использование договора вместо принудительного нажима более целесообразно, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

       А. И. Елистратов, подобно другим исследователям того времени, отождествлял публично-правовой договор с административным договором  самого государства с гражданами, однако он подчеркивал взаимосвязь административного договора и правового акта управления, так как государственные органы придавали публичным договорам характер специфических правовых актов управления.

       По  мнению В. Л. Кобалевского, хотя административные юридические средства (распоряжения) имеют по общему правилу односторонний характер, развивающаяся сфера публично-правовых отношений вызывает к жизни публично-правовые договоры, в которые вступают между собой отдельные носители государственного управления. В качестве примеров публично-правовых договоров В. Л. Кобалевский приводит концессии государства на использование природных ресурсов.

       В 1928 году вышла статья К.Сперанской "Об административном договоре", в которой  активно ставит вопрос о том, нужен ли институт административных соглашений в советской действительности. Договор признается ей универсальным средством правового регулирования, приводятся конкретные примеры государственно-правовых и административных договоров.

       В 1934-1936 гг. вместо генеральных договоров заключаются протокольные соглашения, признававшиеся административными актами и поэтому не порождавшие никаких гражданско-правовых обязательств между подписавшими его органами. Затем и эти соглашения были заменены административными нормативно-правовыми актами внедоговорного характера - основными или общими условиями поставки. Причиной опять же явилась военно-политическая обстановка того времени.

       Основной  правовой формой деятельности органов  исполнительной власти в 40-60-е годы являлось издание подзаконных правовых актов, т. е. односторонних властных правовых предписаний, подлежащих безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. В те годы сложилась мощная система директивно-плановых указаний. Государственно-административные акты зачастую определяли субъектов и содержание гражданско-правовых договоров.

       Однако, с 50-х годов уже встречаются  договоры между местными Советами, договоры государственных органов  с гражданами, а так же, между  центральными отраслевыми органами государственного управления (генеральные договоры хозяйственных ведомств). Начала появляться и научная литература о таких видах договоров. С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей.

       Широкий резонанс вокруг проблем, связанных  с теорией административного  договора, вызвали работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова.

       Ц.А.Ямпольская отмечает, что определенное неравенство  сторон в административном договоре не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое стеснение для гражданина в части установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности за исполнение этих условий со стороны государственных органов и конкретных должностных лиц.

       Как управленческое действие, обладающее одновременно и чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует  административный договор В.И. Новосёлов. К числу административных автор  относит договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных и кредитных отношениях между Госбанком и организациями и некоторые другие

       По  мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного характера, несмотря на то, что он несёт определённые обязательства перед своим контрагентом.

       В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров. Однако эти интересные теоретические исследования все же будили интерес ученых - правоведов к проблеме административного договора.

       Усиление  внимания к административным договорам  связано с изменением российского  административного законодательства, которое, в свою очередь, содействовало  преобразованию предмета административного права, появлению новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты.

       Таким образом, в последние годы в российской правовой литературе, как и в законотворческой практике, проблеме административного договора и тесно связанной с ней проблеме правового акта управления уделяется значительно больше внимания. Не смотря на это, все более распространенное использование административно-договорного права в настоящее время обусловлено преобразованиями отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Определение и признаки административного договора 

       Определение административного договора с точки  зрения его сущности и содержания упирается прежде всего в проблемы чисто методологического характера. Очевидно, что понятие административного договора будет зависеть от того, с какой стороны рассматривается это сложное явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального регулирования, форму, результат или акт государственного управления.

       Договор как общеправовая категория традиционно  определяется через волевое соглашение двух или более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

       В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний  и т.д.) договор, в том числе  и административный, всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов.

       По мнению Д.Н. Бахраха¹, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, - это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

       М. И. Пискотин² называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций.

       В своих суждениях, данный автор исходит  из того, что административный договор  выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера.

       Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В.А.Юсупов³ характеризует административный договор как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы".

       А.В. Демин⁴ дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права. Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного.