Административно-правовые нормы: понятие, особенности

Введение

Административное право  является базовой, ключевой отраслью наряду с конституционным, гражданским  и уголовным правом. Оно составляет основу правового регулирования  разнообразных общественных отношений, повседневно возникающих в различных  сферах общественной и повседневной жизни. Современное российское административное право призвано юридически регулировать, повседневную государственно-управленческую деятельность, возникающие в ее процессе многообразные управленческие отношения.

Сущность и социальное назначение административно-правового  регулирования общественных отношений  раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли и позволяют, определить ее место в правовой системе России.

Данная работа нацелена на то, чтобы рассмотреть сущность и назначение административно-правовых норм.

Предметом исследования работы являются правовые нормы административного  права. Объектом исследования - правовые нормы.

При написании работы использовалась различная литература, в частности: нормативные акты, периодическая  литература, а также учебники и  учебные пособия.

Следует подчеркнуть, что  почти все авторы, основательно занимавшиеся административным правом, исследовали  административно-правовые нормы и  отношения, причем интерес этот не ослабевает. Разумеется, это не случайно, поскольку именно в данной проблематике во многом проявляется сложная гамма взаимоотношений и связей, складывающихся в области административного права. В литературе существуют различные взгляды, подходы к проблемам развития административно-правовой науки, в которых отражена специфика позиций, критериев и на которые опираются авторы. Среди активно занимавшихся и занимающихся этой проблемой назовем Ю.М. Козлова, Б. М, Лазарева, В.М. Манохина, Г И. Петрова и др. Из названных авторов, по нашему мнению, значительное внимание рассматриваемой проблеме уделил Ю.М. Козлов, труды которого выходят далеко за рамки учебных изданий. При этом надо отметить, что не все положения Ю.М. Козлова воспринимаются как бесспорные, некоторые имеют дискуссионный характер. Именно с этим мы и попробуем разобраться.

1. Административно-правовые  нормы: понятие, особенности

Административное право  состоит из многочисленных правовых норм, сгруппированных во многих случаях  внутри самого административного права  в определенные укрупненные группы, образующие административно-правовые институты, например, институты административной ответственности, государственной службы, форм исполнительной деятельности и др.

Начинаем анализ проблемы с характеристики первичной клеточки, своеобразного фундамента административного  права - с рассмотрения понятия, структуры  и других элементов административно-правовой нормы. В юридической литературе существуют разные варианты определения  административно-правовой нормы.

Кратко охарактеризуем их, а затем сформулируем собственное  определение административно-правовой нормы, разберем вопросы структуры, видов и реализации административно-правовых норм.

Профессор Ю.М. Козлов полагает, что «административно-правовую норму можно определить как устанавливаемое государством правило, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти (в широком смысле) государственного управления» Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Юристъ, 2002. - с. 59.

Профессор Б.М. Лазарев: «Норма… административного права есть установленное… государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства».

Пpoфeccop В.М. Манохин: «…нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определенные, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления».

Д.М. Овсянко: «Административно-правовая норма есть установленное или санкционированное государством (Федеральным Собранием Российской Федерации, органом законодательной власти субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти) правило поведения с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти (государственного управления)».

Выделим некоторые характерные  черты, присущие административно-правовой норме.

Прежде всего, большая  часть норм административного права  носит императивный (повелительный) характер. Их нарушение влечет за собой  юридическую ответственность, в  том числе нередко на основе норм административного права. В то же время, например, в КоАП РФ среди  норм административного права значительный удельный вес имеют нормы о  поощрении за хорошую работу, добросовестное выполнение своего долга. В литературе отмечается: нормы административного  права определяют границы рекомендуемого или допускаемого должного поведения  людей, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц; устанавливают  правовой режим взаимоотношений  субъектов государственного управления и местного самоуправления.

Профессор Ю.М. Козлов развернуто характеризует административно-правовые нормы. По его мнению, административно-правовые нормы преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования всей системы исполнительной власти (как государственного управления в целом, так и его отдельных звеньев, рационального их взаимодействия); определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций. Административно-правовые нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Выделяется также вопрос о соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества). Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия пo самостоятельному установлению правовых норм, т.е. правотворчеству.

Исходя из имеющихся определений  и основываясь на вышеприведенных  соображениях, касающихся характеристики административно-правовых норм, мы пришли к выводу, что нам наиболее близко следующее определение административно-правовой нормы: это санкционированное государством и поддерживаемое в случае необходимости  его принудительной силой правило  поведения (на этом моменте сходится большинство авторов определений), предназначением и непосредственными  целями которого являются регулирование  общественных отношений в сфере  исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, контроля за ее деятельностью и ответственности указанное власти перед обществом и гражданином. Это в известной мере условное определение, возможны и другие варианты.

Структура административно-правовой нормы - это ее внутреннее строение, состав. В этом смысле в структуре  различаются гипотеза, диспозиция, санкция.

Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии  которых следует и можно действовать  определенным образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы  административного права, являются юридическими факторами. Они порождают, изменяют или прекращают административные правоотношения. Например, Закон о  воинской обязанности и военной  службе предусматривает, что граждане РФ, достигшие 18 лет, обязаны встать на воинский учет.

Диспозиция - основная часть  административно-правовой нормы. Она  определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или  рекомендуемое данной нормой права.

Санкция предписывает меру конкретной ответственности для  нарушителя административно-правовой нормы. Наиболее распространенными  санкциями являются меры дисциплинарной и административной ответственности  и меры пресечения.

Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся  в различных статьях или частях нормативного акта и даже в разных нормативных актах.

Таким образом, мы выяснили, что административно-правовая норма - это установленное государством или уполномоченным им органом обязательное правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти. В структуре административно-правовой нормы различают гипотезу, диспозицию и санкцию.

2. Классификация  административно-правовых норм

В литературе существуют различные  классификации административно-правовых норм.

Как отмечается в различных  трудах по административному праву, наиболее общий характер имеет выделение  двух основных видов административно-правовых норм: материальные и процессуальные. Главная особенность административно-правовых норм состоит в том, что они  в юридическом порядке закрепляют комплекс прав и обязанностей, а  также ответственность субъектов  регулируемых административным правом общественных отношений, часто именуемых  управленческими отношениями. В  материальных нормах находит свое проявление тот правовой режим, в рамках которого призвана функционировать система  исполнительной власти. Такие административно-правовые нормы устанавливают статус органов  исполнительной власти, их. Структуру, компетенцию, организационные формы деятельности, основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и гражданина, контроль за органами исполнительной власти и их ответственность перед гражданином и обществом, взаимосвязь с различного рода объектами, а также органами исполнительной власти различных видов и уровней.

К числу процессуальных административно-правовых обычно относят нормы, регламентирующие динамику функционирования органов  исполнительной власти, связанные с  ней и обусловленные ею отношения. Процессуальные административно-правовые нормы не всегда имеют четкие рамки  и границы, однозначно определяющие их процедурно-процессуальный характер, что на практике затрудняет разграничение  материальных и процессуальных прав. Например, нормы, определяющие порядок  приема, рассмотрения, разрешения жалоб  и заявлений граждан, имеют аспекты  не только процессуального, но и материального  административного права.

Примерно то же можно сказать  о правовых нормах статуса конкурса на замещение должности в федеральных  органах исполнительной власти и  порядке его проведения. В этом случае в единое целое смыкаются  статутные и процессуальные административно-правовые нормы. Главная особенность процессуальных частей подобных административно-правовых норм, или «частное» процессуальных административно-правовых норм, состоит  в определении порядка (процедуры) реализации, установленного нормами  материального административного  права в рамках регулируемых отношений. Подчеркнутые выше взаимная зависимость  и связь материальной и процессуальной частей многих административно-правовых норм серьезно затрудняют организационно-правовое обеспечение части, именуемой административным процессом.

Помимо данного общего деления, существуют также административно-юрисдикционные нормы, регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения различного рода административно-правовых споров.

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны деятельности по управлению, именуются административно-процедурными. Это, например, нормы, определяющие порядок  деятельности Правительства РФ (регламент), регламенты других органов исполнительной власти, правила подготовки заседаний, оформления принятых решений. Грань  в таких случаях между административно-процессуальными  и административно-процедурными нормами  еще менее заметна. Иногда выделяют регулятивные и правоохранительные административно-правовые нормы. Но ведь правоохранительные нормы, независимо от их особенностей, обладают качествами регулятора соответствующих отношений.

Более важное значение имеет  классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного  юридического содержания. На основе указанного критерия можно выделить следующие  виды административно-правовых норм:

1) обязывающие, т.е. предписывающие  в предусмотренных данной нормой  условиях совершать определенные  действия. Веления, которые содержатся  в такого рода административно-правовых  нормах, могут быть выражены как  обязательное предписание. Например, при приеме на работу либо  переводе на другую должность  администрация обязана издать  приказ; создающиеся общественные  или коммерческие объединения  должны пройти регистрацию; ряд  органов, учреждений и организаций,  чтобы иметь право нa занятие  определенной деятельностью, должны  вначале получить лицензию от  соответствующей инстанции (органа), дающую право заниматься указанной  деятельностью;

2) запрещающие административно-правовые  нормы, т.е. такие, которые предусматривают  запрет на совершение тех или  иных действий в условиях, определенных  данной нормой. Запреты могут  носить либо общий, либо специальный  характер. Например, действие (бездействие), составляющее административное  правонарушение, является общим  запретом. Милиции запрещено применять  специальные средства и огнестрельное  оружие в отношении женщин  с явными признаками беременности, граждан с признаками инвалидности; должностным лицам таможенных  органов (разновидность органов  исполнительной власти) запрещается  применять огнестрельное оружие  в отношений женщин, граждан с  явными признаками инвалидности  и несовершеннолетних, кроме случаев  оказания ими вооруженного сопротивления,  совершения вооруженного, группового  либо иного нападения, угрожающего  жизни и здоровью работников  таможенных органов РФ, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние люди (ст. 427 ТК ПФ).

Перечисленные выше нормы - запреты специального характера;

3) уполномочивающие или  дозволительные административно-правовые  нормы. В этих нормах, разнообразных  по наименованию, выражается предусмотренная  административно-правовой нормой  возможность адресата действовать  в рамках требований данной  нормы по своему усмотрению. Нет  прямых предписаний, как и запретов. Однако норма создает определенный  правовой режим, в рамках которого  участники регулируемых отношений  действуют нe произвольно, а  подчиняясь указанному режиму. Отсутствие  предписаний и запретов свидетельствует  о наличии иного средства юридического  воздействия, а именно - разрешения. Дозволение фактически означает  разрешение данной нормой в  данных условиях совершать либо  не совершать данные действия. Поэтому в административно-правовой  литературе дозволительные нормы  соответственно могут характеризоваться  как разрешительные.

Помимо перечисленных  и кратко охарактеризованных видов  административно-правовых норм, существуют стимулирующие (поощрительные) нормы  и рекомендательные.

Первые обеспечивают с  помощью соответствующих средств  материального или морального воздействия  должное поведение участников регулируемых общественных отношений. В литературе отмечается: удельный вес подобного  рода административно-правовых норм имеет  тенденцию к возрастанию, что  связывается с использованием в  процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов (методов). Именно в таком аспекте говорится  об установлении налоговых, таможенных и иных льгот, освобождении от налогового обложения, применении льготного кредитования.