Административно-правовой статус гражданина: общая характеристика, права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Термин «обращение» определен в данном Федеральном законе в ст. 4 как направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Данный Федеральный закон выделяет 3 вида обращений: предложение, заявление, жалоба.

 предложение - рекомендация  гражданина по совершенствованию  законов и иных нормативных  правовых актов, деятельности  государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

 заявление - просьба  гражданина о содействии в  реализации его конституционных  прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

 жалоба - просьба гражданина  о восстановлении или защите  его нарушенных прав, свобод или  законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Однако в законодательстве Российской Федерации и субъектов  РФ упоминаются и другие виды обращений. Так, весьма широко используется термин "ходатайство". Например, по Закону РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, должно лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в уполномоченный государственный орган (п. 1 ст. 3).

Федеральное законодательство не содержит определения этого понятия. Данный термин был определен, к примеру, в утратившем силу Законе Республики Северная Осетия - Алания от 15 февраля 2006 г. N 14-РЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти и органами местного самоуправления в Республике Северная Осетия - Алания". По этому Закону ходатайство представляет собой обращение гражданина с просьбой о признании определенного статуса, прав, законных интересов в установленных законодательством Российской Федерации случаях (ст. 2).

 Второй вид обращений,  который не упоминается в данном  Федеральном законе, - это петиция. Этот термин часто встречается в законодательстве субъектов РФ.

Например, в Законе Алтайского края от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗС "О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации  на территории Алтайского края" дано определение этого понятия. Так, петиция - коллективное обращение граждан, подписанное 300 и более гражданами, направленное главе Администрации Алтайского края, Алтайскому краевому Совету народных депутатов, органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления (главе местной администрации городского округа или муниципального района либо представительному органу городского округа или муниципального района) и содержащее установленные данным Законом вопросы.²¹

Статья 5 Федерального закона « О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определяет права гражданина при рассмотрении обращения: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

2) знакомиться с документами  и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный  ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

4) обращаться с жалобой  на принятое по обращению решение  или на действие (бездействие)  в связи с рассмотрением обращения  в административном и (или)  судебном порядке в соответствии  с законодательством Российской Федерации;

5) обращаться с заявлением  о прекращении рассмотрения обращения.

В данном Законе упоминаются и иные права граждан, в частности право на уведомление о направлении обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией (п. 5 ч. 1 ст. 10); право на уведомление о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином (ч. 5 ст. 11); право на личную безопасность в связи с обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица (ч. 1 ст. 6) и др.

Статья 6 Федерального закона « О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» закрепила гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением: Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

 При рассмотрении  обращения не допускается разглашение  сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Гражданин может свободно и добровольно осуществлять свое право на обращение только в том  случае, если он не опасается преследования  со стороны государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц.

Какие-либо специальные  процедуры реализации предоставленной  гражданину гарантии данным Федеральным законом не установлены. Поэтому гражданин может прибегнуть к обычным способам защиты своих прав, т.е. административному или судебному обжалованию. Кроме того, гражданин может обратиться с заявлением, жалобой или иным сообщением о нарушении своих прав и свобод в прокуратуру.

Предусмотренные этой частью гарантии имеют конституционную  основу. Так, в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

С этим конституционным  полномочием корреспондируют обязанности государственных гражданских и муниципальных служащих не разглашать сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство (ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ст. 12 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Аналогичная обязанность установлена для сотрудников таможенных органов (ст. 17 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации").

Неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным (муниципальным) служащим по его вине должностных  обязанностей может стать основанием для применения к нему дисциплинарного взыскания.

 В Кодексе РФ  об административных правонарушениях  предусмотрена административная  ответственность за нарушение  установленного порядка сбора,  хранения, использования или распространения  информации о гражданах (персональных  данных) (ст. 13.11).

 Определение понятия "персональные  данные" дано в Федеральном  законе от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О  персональных данных". Согласно  этому Закону, персональные данные - это любая информация, относящаяся  к определенному или определяемому  на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация (п. 1 ст. 3).

 Государственные органы, муниципальные органы, юридические или физические лица, организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, определяющие цели и содержание обработки персональных данных, а также третьи лица, получающие доступ к персональным данным, должны обеспечивать конфиденциальность таких данных, за исключением случаев обезличенных персональных данных, а также общедоступных персональных данных.²²

В ч.1 ст.7 Федерального закона « О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» перечислены сведения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в письменном обращении гражданина: гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В ряде административных регламентов федеральных органов исполнительной власти закреплены положения, согласно которым отсутствие любого из перечисленных сведений приводит к тому, что ответ на обращение не дается ²³.

В случае необходимости  в подтверждение своих доводов  гражданин прилагает к письменному  обращению документы и материалы  либо их копии.

 Обращение, поступившее  в государственный орган, орган  местного самоуправления или  должностному лицу по информационным  системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Принцип подведомственности, установленный ч. 1 ст. 8 Закона, определяет, что направленное гражданином обращение  должно рассматриваться тем органом  или должностным лицом, в чью компетенцию входит разрешение по существу вопросов, поставленных в обращении. При этом прямой обязанности граждан знать о компетенции того или иного государственного либо муниципального органа, а также должностного лица в Законе не установлено. Таким образом, при направлении обращений граждане вправе самостоятельно определять орган, в который они обращаются. 3 Важной гарантией является установление положения о том, что анонимные (без личной подписи авторов, а также содержащие ложные, вымышленные фамилии и адреса) письма, заявления и жалобы не рассматриваются, а поданные с нарушением указанных требований возвращаются с необходимыми разъяснениями.

Устные обращения рассматриваются  в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны или установлены. На устные обращения граждан, как правило, дается ответ в устной форме.

В отдельных случаях  ввиду сложного характера вопросов, поставленных в устных обращениях, либо необходимости дополнительной проверки изложенных в них фактов, должностные лица дают соответствующие распоряжения в порядке подчиненности.

Устные обращения граждан  регистрируются по их поступлении и  в случае необходимости ставятся на контроль органом или должностным лицом, принявшим дело по обращению к производству.

Результаты рассмотренных  по существу устных обращений граждан  доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном  законодательством Российской Федерации  и субъекта Российской Федерации.

Письменные обращения  граждан также регистрируются по их поступлении в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Результаты рассмотренных письменных обращений граждан также доводятся до сведения заинтересованных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации.²⁴

     Положения  ст. 10-рассмотрение обращения-необходимо рассматривать в единстве с нормами ст. ст. 5 и 8 Закона, которые, как и в данной статье, содержат требования к процедуре рассмотрения обращения. В частности, в ст. 5 перечислены те права, которыми обладает гражданин при рассмотрении его обращения. Части 3 - 6 ст. 8 корреспондируют положениям, изложенным в ст. 10.

Данная статья содержит основные требования, предъявляемые  к процедуре рассмотрения обращения.

Законодатель счел необходимым передать вопрос о детальной регламентации процедуры рассмотрения обращений граждан органам государственной власти, местного самоуправления или должностным лицам, которые на основе общих принципов, закрепленных в федеральном законе, и с учетом специфики того или иного органа государственной власти, местного самоуправления либо должностного лица должны разработать и закрепить в нормативно-правовом акте конкретные процедуры рассмотрения обращений граждан.

Порядок рассмотрения отдельных  обращений содержит перечень обращений, на которые субъекты последних не обязаны давать ответы по существу поставленных вопросов. Закон выделяет шесть видов подобных обращений, причем по каждому из них, за исключением ситуации, предусмотренной ч. 1 статьи 11, предусмотрено направление ответа.