Административно-правовой статус гражданина: общая характеристика, права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Федеральный закон «  О порядке  рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»⁸ не содержит в себе определения права на обращения, в ст.2 закона лишь повторяется формулировка ст. 33 Конституции РФ: «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам».

В научной литературе предпринимались попытки дать определение праву на обращения в органы публичной власти. Так, М.В. Карасева полагает, что право на обращения в органы публичной власти – это конституционное право, предполагающее обращения гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего народа, социальную свободу, а также общественное отношение по участию в управлении государственными  и общественными делами, как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином⁹. По мнению А.А. Дворака и А.П. Любимова, «право на обращения – это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит разрешение этих вопросов»¹⁰. По мнению С. А. Широбокова, обращение – это волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы¹¹.

Институт обращений  граждан в органы государственной  и местной власти – самостоятельный  комплексный правовой институт, регламентированный национальным и международным правозащитным законодательством, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц, и участия в управлении делами государства¹².

В данном определении  можно выделить следующие признаки института обращений граждан

в государственные органы и органы местного самоуправления:

а) конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения, означающая, согласно содержанию в ч.2 ст.17, ч.2 ст.55. Конституции РФ, что такое право принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не вправе быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, предусмотренных законом.(Например, ограничения на повторные обращения, или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным – не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод.

б)институт обращений  приводится в действие на основе устного  или письменного обращения в  процессе участия в приеме должностным  лицом органа власти либо посредством  направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч.3 ст.29) реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы.¹³Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти является способом выражения общественного мнения и средством получения государственными органами и органами местного самоуправления информации от граждан о качестве и недостатках своей работы. Институт обращений, являясь одним из способов выражения свободы мнений, в любом случае используется для разрешения конкретного вопроса, в силу чего носит конкретную правовую форму (предложение, заявление, жалоба).Выражение мнения в общей форме не вправе относить к институту обращений.¹⁴

в)институт обращений  включается в действие индивидуальными  и коллективными обращениями, свидетельствует о том, что его субъекты могут реализовывать свои правомочия самостоятельно либо объединившись с другими субъектами в коллективное образование, которое может быть оформлено в виде юридического лица, или не оформленным юридическим объединением граждан.

 

г)институт обращений  имеет свои объекты, т.е. охраняемые законодательным образом ценности материального и морального характера, которыми его субъекты наделены или от рождения либо приобрели на законных началах посредством вступления в различные виды правоотношений.

д)институт обращений  граждан в органы государственной  власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую  составляет национальное законодательство (федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного уровня), где представлены конституционная, административная, муниципальная, гражданская, уголовная, семейная, гражданско-процессуальная, уголовно-процессуальная отрасли права, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, соглашения РФ.

е)институт обращений наделен своим  специфическим механизмом правового  регулирования, в который входят правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, контроль и надзор),средства(административное расследование, применение мер юридической ответственности, возбуждение уголовных дел), способы(административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой, муниципально-правовой, международно-правовой).

ж)функционирование института обращений  граждан в различные органы власти предполагает также специфическое  правоотношение, представляющее собой  ту часть общественных отношений, урегулированных  законодательством, которые возникают между его субъектами по поводу подачи, приема, рассмотрения и разрешения вопросов, содержащихся в обращениях граждан, их коллективов либо организаций.

Сущность института обращений  в органы власти выражается в том, что граждане на его основе вправе участвовать в управлении делами государства, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве канала обратной информационной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле он представляет собой один из важнейших институтов, в котором задействована совокупность определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства, выражение своего мнения, защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание. К таким правомочиям относятся: право на критический анализ деятельности органов власти, право представлять рекомендации в целях улучшения деятельности органов власти и их должностных лиц, право граждан инициировать своими действиями ( путем подачи коллективных обращений) принятие и отмену или изменение и дополнение нормативно-правовых актов и иных решений органов власти и их должностных лиц, право добиваться содействия органов власти в реализации конкретных прав и свобод, право на обращение за защитой(восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц, право сообщать о ставших им известными нарушениях законности, допущенных органами власти и их должностными лицами.

Правомочиям субъектов института  обращений корреспондирует обязанность  органов власти – субъектов данного  института, заключающаяся в: принятии, регистрации, рассмотрении и ответе на обращения в установленные законом сроки и порядке, претерпевании уполномоченными органами власти и их должностными лицами неблагоприятных последствий в виде наступления юридической ответственности за невыполнение обязанностей, вытекающих из правоотношений, порождаемых институтом обращений граждан. Известно, что любая правовая норма имеет представительно-обязывающий характер, в силу чего она предусматривает как возможное, так и должное поведение¹⁵.Следовательно, и у управомоченного лица есть обязанности перед органами власти. Они заключаются в том, что лицо не должно злоупотреблять возможностями института обращений и использовать его в клеветнических целях, как угрозу жизни, здоровью или имуществу должностного лица (или членов его семьи). В противном случае он также несет ответственность, установленную законодательством.

Субъекты института обращений  делятся на лиц, правомочных обращаться в органы власти, и субъектов, обязанных  принять, рассмотреть и ответить на обращения в порядке, форме  и сроки, которые установлены  законом. К первым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации ( как в форме юридического лица, так и без образования такового). Специфика первой группы субъектов института обращений состоит в том, что для них не устанавливается ценз, например, достижение определенного возраста и наличие дееспособности. Вторую группу субъектов института обращений представляют государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица.¹⁶

Институт обращений граждан  в органы власти выполняет три  функции:

1)Правозащитная функция, сущность  которой заключается в том,  что обращения как юридический  институт являются одним из  средств защиты прав граждан:  они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено  – устранить его последствия  и восстановить нарушенное право.

2)Информационная функция, которая  состоит в том, что обращения  граждан являются ценнейшим источником  сведений для государственного  аппарата о проблемах граждан.

3)Коммуникационная функция, которая  заключается в том, что обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане смогут так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия.¹⁷

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Правовое закрепление  права граждан на обращение.

Право граждан на обращение  в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено статьей 33 Конституции РФ : «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества. С одной стороны, обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации и защиты их прав, с другой стороны, они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов публичной власти, исправить их ошибки.  В числе федеральных конституционных законов, регулирующих правоотношения, связанные с обращениями граждан, можно, в частности, назвать Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Согласно этому Закону, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - заявители). Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

 Кроме упомянутого  Федерального конституционного  закона, правоотношения, связанные  с рассмотрением обращений граждан,  регулируются также иными федеральными  конституционными законами (например, от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" и др.).

Данные общественные отношения составляют предмет ряда федеральных законов. Вопросы судебного  обжалования регулируются Законом  РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", Гражданским процессуальным кодексом РФ (подраздел III раздела II "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений"), Арбитражным процессуальным кодексом РФ (раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений").

Право на обращение упоминается  в ряде международных договоров  Российской Федерации. В качестве примера  можно привести договоры о дружбе и сотрудничестве (например, Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной безопасности между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой, заключенный в Москве 3 июля 1997 г.), договоры о правовой помощи по гражданским, торговым и уголовным делам (например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Индия о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и торговым делам, заключенный в Нью-Дели 3 октября 2000 г.).

Во многих субъектах  РФ действуют собственные законы об обращениях граждан (например, Закон Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-03 "О рассмотрении обращений граждан"; Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. N 391-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан"; Закон Алтайского края от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗС "О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края" и др.)¹⁸

Долгое время основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы, связанные с обращениями  граждан, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г¹⁹ .

Несовершенство действующего законодательства послужило основанием для принятия нового Федерального закона « О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»  от 2 мая 2006 г²⁰Статья 1 Закона определяет: Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».Частью 3 ст. 1 установлено, что этот Федеральный закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.