Административная реформа

     Указом  Президента N 314 установлено, что функции  федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство  деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства РФ.

     В административном законодательстве не существовало официально установленной  типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и  от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций  федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной  комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

     1) функции по принятию нормативных  правовых актов; 

     2) функции по контролю и надзору; 

     3) функции по управлению государственным  имуществом;

     4) функции по оказанию государственных  услуг. [18]

     Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте  Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «политические» составляющие, такие  как выработка государственной  политики, планирование результатов  деятельности, прогнозирование и  другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой  деятельности, проверки выполнения действующих  требований, финансового отчета и  т. д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики и именно поэтому эти  виды функций отнесены к числу  государственных.

     В целях формирования эффективной  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции  федеральных органов исполнительной власти.

     В контексте Указа Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

     - упразднение функций избыточного  государственного регулирования; 

     - исключение дублирования функций  и полномочий федеральных органов  исполнительной власти;

     -передачу  функций федеральных органов  исполнительной власти саморегулируемым  организациям в области экономики;

     -организационное  разделение функций, касающихся  регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления  государственным имуществом;

     - завершение процесса разграничения  функций между федеральными органами  исполнительной власти и органами  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации.

     В период с января по август 2003 г. оценкой  своих функций занимались сами федеральные  органы исполнительной власти в порядке  обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам  положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

     Анализом  функций федеральных органов  исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе  на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная  комиссия по проведению административной реформы.

     При всем сходстве причин, целей и характера  мероприятий по адаптации исполнительного  аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее  время, важно отметить качественно  новый акцент в подходах к решению  проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

     Таким образом, задачи, которые решались в  процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов  исполнительной власти, состояли в  том, чтобы на более веских основаниях:

     - избавить аппарат от старых  функций, взятых из прошлого;

     -четко  разграничить функции между федеральными  органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм  и «провисание»;

     -упразднить  ненужные структурные подразделения  и/или органы в целом.

     Тем самым предполагалось, что удастся, наконец «пресечь» бесконечную  реорганизацию государственного аппарата, рационалы: реализовать веками апробированный принцип «трех определений» организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» — и приступить к осуществлению эффективного государственно го управления.

     Результаты  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы  обсуждались на заседаниях Правительства  РФ, которое принимало окончательные  решения по оптимизации функций  федеральных органов исполнительной власти.

     В ходе анализа деятельности федеральных  органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

     Всего в рамках работы Правительственной  комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения  — 868 функций. Приняты и готовятся  нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций. [31]

     Однако  лишь незначительная часть, которая  была закреплена только актами Правительства  или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных  законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах  Правительства, по-прежнему сохранен (более  чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений  Правительства и актов ведомств).

     Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной  комиссией и с других точек  зрения:

     - их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т. д.;

     - возможности их передачи в  негосударственный сектор, на более  низкий уровень власти - субъектам  РФ и муниципальным образованиям.

     Комиссией также проводилась оценка масштабов  реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были «рационализированы» - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т. д.

     Комиссией была проведена «деполитизация»  большого числа функций федеральных  органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных  министерств и передачи на более  «нижние этажи» осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению  эффективности их реализации.

     В итоге для действующей системы  федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

     Практика  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы  поставила перед наукой административного  права важный вопрос о критериях  оценки функций государственного управления. В оценке функций «...важно не упустить главного,: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе  «потеря» функции может, в конечном счете, привести к ослаблению публичных  интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля». [26]

     Между тем применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют  «размытый» характер.

     В решениях об упразднении функций  критерии избыточности выражались такими, например, терминами: «необходимость функции  не очевидна», «это функция собственника», «может осуществляться субъектами рынка», «это административный барьер», «накладывает дополнительную нагрузку на предприятия», «функция не реализуется», «может быть передана на аутсорсинг» и т. д.

     В ходе анализа выявлены функции, которые  предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при  соответствующих федеральных органах  исполнительной власти, либо участникам рынка.

     Передача  функций государства вне его  управленческих структур – это конституционный  вопрос, затрагивающий интересы всего  общества. В конституциях европейских  государств этот вопрос регламентируется.

     Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решатся на основании закона и посредством  закона. Функции федеральных органов  исполнительной власти предусмотрены  более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно  избыточных функций государственного регулирования – прерогатива  законодателя. 

     2.2 Оптимизация структуры  федеральных органов  исполнительной власти 

     До  марта 2003 г. функции федеральных  органов исполнительной власти осуществлялись в «нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции  и функции оказания государственных  услуг.

     «Перемешанность»  функций, a, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнитель - « ной власти, порождала сложный  механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, £ а при  их выполнении - сложный механизм координации  отношений между различными органами-соисполнителями.

     Кроме того, понятием «государственные функции» охватывались и чисто технические  функции, и обеспечивающие функции  федеральных органов исполнительной власти, что вело к «раздуванию» их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций. Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений. [28]

     Один  из важнейших выводов, сделанный  Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял  в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между  разными типами федеральных органов  исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций  нужно типизировать и федеральные  органы исполнительной власти.

     Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 № ПР-1496. В разделе 12 Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

     - классификации по характеру функций  – политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические  и т.д.

     - деление государственных функций  на основе и обеспечивающие  и на этой основе – на  исключительно государственные  и полностью или частично делегируемые  функции, не связанные с государственным  управлением.

     На  основе типизации выполняемых функций  предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

     - федеральное министерство – орган,  выполняющий функции выработки  государственной политики и координирующий  деятельность агентств, служб и  надзоров, действующих в соответствующей  сфере;