Государственная инвестиционная политика

Поскольку большинство  услуг в социальной сфере и  ряд услуг инфраструктуры являются общественными, то есть по своей экономической природе не имеют рыночной оценки, возникает вопрос, как определить экономически эффективный объем их производства. Здесь возможны три подхода.

Первый заключается  в определении нормативов, основанных на мировом опыте - сколько на душу населения расходуется средств  на капитальные вложения в разных отраслях социальной сферы. Исходя из этого, можно оценить, по каким направлениям наблюдается особо острый дефицит средств. Недостатком этого подхода является отсутствие учета конкретных особенностей страны и целостного критерия распределения инвестиций с целью получения наибольшего эффекта.

Второй подход основывается на составлении государственной  инвестиционной программы. Все проекты  в рамках этой программы ранжируются  по степени социально-экономической  отдачи, учитывающей положительное влияние проектов на эффективность экономики в целом. Затем государственный бюджет диктует, какие именно проект будут реализованы. Преимуществом этого подхода является обеспечение наибольшей экономической отдачи от бюджетных средств и предотвращение бюрократического произвола. Недостатком является необходимость применения идентичной методологии оценки и ежегодной переоценки большого количества самых разных проектов, многие из которых никогда не будут реализованы. Из-за этого лишь малые страны успешно реализовали программный подход к государственным инвестициям.

В рамках третьего подхода разработка инвестиционного бюджета ведется по каждой отрасли народного хозяйства отдельно и исходя из контрольных цифр общих расходов определяемых параметрами бюджета. В результате планирование инвестиций является децентрализованным и учитывает отраслевую специфику. Недостатком данного подхода является отсутствие гибкости, невозможность сопоставления и учет общеэкономической отдачи инвестиций.

Вместе с тем, применение ряда принципов позволяет существенно повысить эффективность этого метода. Во-первых, это четкая классификация бюджетных расходов на текущие эксплуатационные расходы и инвестиции и включение в бюджетное планирование всех инвестиций, финансируемых правительством. Во-вторых, разработка центральными экономическими ведомствами подробных едины правил по оценке инвестиционных проектов, профессиональная подготовка специалистов отраслевых ведомств и  организаций отраслей социальной сферы, строгая экспертиза в центральных ведомствах. В-третьих, проведении конкурентных торгов на заключение контрактов на государственные закупки и жесткий контроль за реализацией инвестиционных проектов.

Нарушение перечисленных  условий ведет к тому, что государственное инвестиционное хозяйство в условиях децентрализации составления инвестиционных бюджетов становится хаотичным и коррумпированным.

Существенный канал  влияния государства на инвестиционную ситуацию в стране - инвестиции естественных монополий, как частных, так и государственных. В большинстве случаев государство, так или иначе, регулирует цену и объемы производства в этих отраслях. А эффективное регулирование цены требует оценки потребностей финансирования инвестиций и прогнозирования спроса. Поскольку спрос на услуги инфраструктуры определяется общеэкономическими условиями, целевые установки инвестиционной программы в отрасли инфраструктуры задаются стратегией экономического развития страны. Как правило, конкретные инвестиционные проекты в этих отраслях проходят экспертизу в правительственных органах и одобряются государством.

Даже те страны, которые  устанавливают относительно либеральный режим для естественных монополий, много внимания уделяют координации решений частных предприятий в этих отраслях. Интересен в этом отношении пример США. Просчеты в планировании ввода в действие новых мощностей привели в ноябре 1965 г. к крупнейшей энергетической катастрофе мирного времени, когда весь северо-восточный регион Северной Америки оказался без электричества. Сбои в подаче энергии были связаны с перенапряжением действующих мощностей. Для предотвращения подобной ситуации в будущем был создан правительственный орган - Североамериканский совет по электроэнергии. На совет возложена задача подготовки прогноза потребления энергии на 10-летний срок в США и Канаде. Этот прогноз основывается на обработке прогнозов, составляемых частными энергетическими компаниями для обслуживаемых ими регионов. Компании обязаны предоставлять свои прогнозы в Совет, который обобщает их и публикует ежегодно детальные сценарные прогнозы. Частные компании, основываясь на этой информации, существенно повышают точность своих оценок и инвестиционных перспектив.

Учитывая набирающие силу процессы децентрализации экономики, стремление республик и крупных экономических регионов России к самостоятельности в формировании финансовой базы, расходовании собственных средств, потребуется, очевидно, делегирование части полномочий государства в сфере  инвестиционной самостоятельности (в том числе по поддержке жизнеобеспечивающих отраслей) на региональный уровень. Регулирующая роль государства в этом случае могла бы состоять в разработке системы, стимулирующей переток инвестиций в наиболее предпочтительные конкретные отрасли, регионы и производства; в создании и поддержании благоприятного инвестиционного климата (мерами кредитной и налоговой политики) в "точках" народного хозяйства, особо значимых с позиций макроэкономической реструктуризации.

Государственное регулирование  частных капиталовложений в условиях недоинвестирования реального сектора экономики должно быть направлено на обеспечение предпринимателям достаточно высокой нормы прибыли. Главным методом государственного воздействия на норму и массу чистой прибыли частных компаний является налоговая политика. Можно выделить два важнейших направления налоговой политики государства, влияющих на развитие промышленности.

Во-первых, воздействуя  посредством налогов  на уровень  сбережений населения, амортизационных фондов фирм и их нераспределенной прибыли, т.е. на величину потенциальных источников финансирования инвестиционных программ фирм, государство влияет на важнейшие макроэкономические пропорции, в частности, на распределение национального дохода между накоплением и потреблением.

Во-вторых, используя  целенаправленные налоговые льготы, а также законодательство, государство воздействует на соотношение  между инвестициями фирм в активную и пассивную часть основных фондов, на скорость воспроизводства основного капитала в промышленности страны, стимулирует инвестиции промышленных фирм в приоритетные, с точки зрения государства, направления, влияет на региональное размещение инвестиций.

К инструментам налоговой  политики представляется возможным отнести следующие: прямое снижение ставки налога на прибыль, предоставление налоговых каникул для новых предприятий, отсрочка уплаты налога, скидка с налога в случае приобретения предприятием нового оборудования отечественного производства (так называемая инвестиционная налоговая скидка) и т.д.

Что же касается реализации социальной направленности  инвестиционных налогов, то согласно мнению авторов инвестиционной концепции развития России «Инвестор», предлагается осуществить следующий ряд мер:³⁸

1. Ввести инвестиционный  кредит для тех предприятий,  которые осуществляют инвестиционные вложения не только  в производство, но и способствуют решению проблем увеличения занятости (уменьшение безработицы) путем создания новых рабочих мест, переобучая работников и т. д.

2. Освободить (сделать  минимальной) от налогов ту  величину доходов работника и  предприятий,  которые направляются ими  в виде инвестиций в человеческий капитал (в улучшение здоровья, повышение образования).

3. Следует оставить  только две ставки подоходного  налога: текущую (повышенную), которая идет на удовлетворение текущих потребностей, и инвестиционную, которая идет на удовлетворение инвестиционных потребностей.

4. Для того чтобы  заработная плата была действительно  заработанной, и ее прирост отражал, реальное повышение  эффективности производства следует жестко увязать рост уровня зарплаты с ростом уровня производительности труда (первый не должен превышать последний).

Целесообразно минимум  заработной платы, необлагаемой  налогами, установить равным стоимости  минимальной потребительской корзины.

5. Освободить от налогообложения  ту часть налогов, которая идет на благотворительные цели  или на поддержку слабо обеспеченных слоев населения, поскольку это способствует реализации принципов справедливости и снижению социальной напряженности в обществе.

6. Аккумулятивные средства (сбережения) работников направлять на финансирование социальных проектов, обеспечивая их реальное инвестиционное покрытие  в виде реально произведенных благ и услуг.

Подобная социальная направленность государственной налоговой политики действительно значительно способствовала бы улучшению инвестиционной ситуации в стране и повышению инвестиционной активности в целом.

Перейдем к описанию еще одного важного момента государственного регулирования инвестициями.

Важнейшей функцией государства  в переходной экономике, наряду с  прямым инвестиционным финансированием за счет бюджетных ресурсов, является создание мотивационного механизма привлечения кредитных ресурсов для формирования финансовой базы инвестирования на возвратной основе. Однако проводимая с 1992 г. денежно-кредитная политика не позволяет решить эту задачу.

Мировой опыт свидетельствует, что в условиях переходной экономики  кредитно-денежные инструменты выполняют  двоякую функцию: регулирования  деятельности кредитных институтов, денежного рынка и экономики в целом с целью достижения финансовой стабилизации, с одной стороны, и стимулирования инвестиционной деятельности в приоритетных сферах экономики, отраслях и регионах - с другой. Избежать такой двойственности, даже противоречивости, на переломных этапах экономического развития не удавалось ни одной стране. А потому проблема сводится к нахождению разумного соотношения между этими началами (или приоритетами антикризисной политики) с учетом складывающихся в данный момент социально-экономических реалий.

Денежно-кредитная политика правительства на протяжении всего периода реформирования экономики ориентировалась преимущественно на первую из названных функций, т.е. носила исключительно ограничительный характер. При этом предполагалось, что снижение инфляции и процентных ставок автоматически повлечет за собой активизацию инвестиционного процесса. Инвестиционный бум, по некоторым оценкам, предсказывали уже в 1995 г., когда произошло более чем двукратное снижение темпов инфляции и пятикратное снижение ставки рефинансирования Центрального банка за год. Однако роста инвестиционной активности не наметилось и при снижении темпов инфляции до 1-2% в месяц.³⁹

В условиях, когда финансовые рынки развиты слабо и не могут  обеспечить эффективного распределения  денежных ресурсов, шансы на «автоматический» инвестиционный эффект общей финансовой и денежной стабилизации предельно ограничены. Только воздействие государственных программ на структуру кредитных потоков может способствовать их концентрации в «точках роста» на приоритетных направлениях.

Кстати, ничего принципиально нового данная идея не содержит. Например, опыт послевоенной Японии, Южной Кореи, рыночного реформирования экономики в развивающихся странах и в странах Восточной Европы доказывает, что селективная государственная кредитная политика является важным фактором восстановления экономики и стимулирования экономического роста.

В Японии существенное увеличение доли кредитов, предоставляемых промышленным компаниям правительственными финансовыми учреждениями в послевоенный восстановительный и реконструктивный период,  в немалой степени обусловило феномен «японского чуда». Льготные кредиты этих учреждений составляли в тот период более половины всех долгосрочных кредитов, причем особенно высоким был их удельный вес в приоритетных, но капиталоемких отраслях: горнорудной, химической, металлургической, транспортном машиностроении.

В странах Восточной  Европы в период рыночных реформ с  начала 90-х годов широко использовались льготные ставки процента для производственного сектора, в первую очередь, на реструктуризацию предприятий и развитие экспортных производств. Практически все страны используют льготное кредитование сельского хозяйства.

Возможно, расширению масштабов  и совершенствованию механизма кредитного финансирования инвестиций в условиях кризиса российской экономики способствовало бы также создание государственного банка, функцией которого должно стать исключительно льготное кредитование инвестиций в приоритетные направления (по примеру Банка развития Японии и в некоторой степени Банка восстановления Германии, по существу также выполняющего функции банка развития). При создании подобного кредитного учреждения следует учесть опыт работы уже существующих финансовых институтов (например, Государственной инвестиционной корпорации, Финансовой корпорации и пр.), роль которых в активизации инвестиционного процесса, к сожалению, малозаметна.

При крайнем дефиците финансовых ресурсов государства и  неизбежном в этих условиях лоббировании, при общей неотлаженности механизмов контроля на всех уровнях целесообразно ограничиться созданием одного государственного банка развития (или инвестиционного банка). Это будет способствовать концентрации средств и повысит возможность контроля за выбором направлений кредитования и реальным использованием кредитов. В последующем сеть таких банков с особыми задачами может быть расширена до нескольких - по отдельным важнейшим направлениям инвестиционной политики, в том числе территориальных - для обслуживания инвестиционных нужд крупных экономических регионов.