Законодательный процесс в Федеральном Собрании

В первом чтении обсуждаются основные положения  законопроекта, вопрос о необходимости  его принятия, дается оценка концепции  законопроекта.

Во время первого  чтения обсуждаются основные положения  законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем  заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Гос. Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

Решение по законопроекту  считается принятым, если за него проголосовало  большинство от общего числа депутатов  Гос. Думы (ч.2 ст. 105); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта  в нижней палате. (В связи с  этим возник вопрос: что понимать под  «общим числом депутатов»? Конституционный  Суд РФ в своем постановлении  от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение  этому понятию. В соответствии с  этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать большинство  голосов, необходимых для принятия Гос. Думой решения, является число  депутатов, установленное для палаты ч.3 ст. 95 Конституции, – 450 депутатов.) Это  решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в  СФ.

Поправки к  законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий  комитет Гос. Думы. Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы (см. выше), причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту  по вопросам их ведения.

Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании  комитета доработанный законопроект представляется в Совет Гос. Думы для включения  в календарь рассмотрения палатой  вопросов во втором чтении. В ходе второго  чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения, и они обсуждают поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Гос. Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При третьем  чтении не допускаются внесение в  законопроект поправок и возвращение  к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается  принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов  нижней палаты. Принятый закон в  течение пяти дней передается на рассмотрение СФ (ч.3 ст. 105). Решение об этом оформляется  постановлением Гос. Думы.

В случаях, если принятый Гос. Думой федеральный  закон не подлежит обязательному  рассмотрению СФ в соответствии со ст. 106 или ст. 108 К – РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение  пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для  подписания и обнародования (ч.1 ст. 107).  

IV. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.

Принятый Гос. Думой федеральный закон в  соответствии с ч.3 ст. 105 К – РФ передается в течение пяти дней в  СФ для его дальнейшего рассмотрения. (Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция  тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных  функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание  общих интересов всего российского  народы и специфических интересов  субъектов Федерации при принятии федеральных законов.)

Поступивший из нижней палаты федеральный закон  регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими  его документами и материалами  направляется всем членам СФ (ч.1 ст.103 Регламента СФ¹).

Председатель  СФ или по его поручению заместитель  Председателя СФ определяет комитет, ответственный  за рассмотрение федерального закона. Члены СФ организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии  замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов  от числа присутствующих на заседании  членов комитета решает одобрить и  не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть  закон на своем заседании.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что  СФ может в течение 14 дней рассматривать  принятый Гос. Думой федеральный  закон и одобрить его либо отклонить  или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможности регулируемых законом отношений, от степени учета  в нем интересов субъектов  Федерации. Далее СФ сам решает, рассматривать  или нет поступивший закон  по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 К – РФ.

Установленный ч.4 ст. 105 К – РФ четырнадцатидневный  срок, в течение которого СФ рассматривает  поступивший из Гос. Думы закон, исчисляется  со дня, следующего за днем регистрации  этого закона в СФ (исключая нерабочие  дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этого правила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в  СФ подлежат принятые Гос. Думой федеральные  законы, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных  налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации  и денонсации международных договоров  Российской Федерации;

д) статуса и  защиты государственной границы  Российской Федерации;

е) войны и  мира¹.

Однако на практике в связи с трудностями созыва СФ, вследствие чего он часто «не  укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.4 ст. 105 К – РФ для рассмотрения и одобрения  федеральных законов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона СФ, а только его начало. Начав рассмотрение закона в этот срок, СФ обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106 К – РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании СФ и завершено принятием решения.

Рассмотрение  закона в СФ начинается с оглашения  заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают  данный закон. По результатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить  его. Постановление СФ об одобрении  федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты (ч.4 ст.105). Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, считается принятие палатой  решения о включении вопроса  о рассмотрении данного закона в  повестку дня заседания СФ.

По результатам  обсуждения закона СФ может одобрить или отклонить его. Постановление  верхней палаты об одобрении федерального закона принимается большинством голосов  от общего числа членов палаты.

По результатам  рассмотрения закона, подлежащего обязательному  рассмотрению в СФ, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса СФ вправе принять решение  о переносе его рассмотрения на следующее  заседание. Указанное решение принимается  большинством голосов от присутствующих на заседании членов палаты. Если это  решение не прошло, то председательствующий обязан поставить на голосование  вопрос об одобрении федерального закона.

В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному  рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято  решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для  рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.

Федеральный закон  считается отклоненным, если за его  одобрение не проголосовало необходимое  число членов СФ. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и  пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия  между обеими палатами, а также  может содержаться предложение  о создании согласительной комиссии.

Постановление СФ об отклонении закона в 5-дневный  срок направляется в Гос. Думу. Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный  же срок направляется Президенту РФ для  подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в СФ и не рассмотренный палатой  в 14-дневный срок, на пятнадцатый  день со дня поступления его из Гос. Думы направляется главе государства  для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление  в Гос. Думу.

Если при повторном  рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного СФ, она принимает  его с учетом всех предложений  СФ, соответствующий комитет верхней  палаты подтверждает это своим заключением  и вносит предложение об одобрении  закона без обсуждений.  

V. Рассмотрение законов  в согласительной  комиссии.

Конституцией  предусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатой федеральный  закон будет отклонен СФ. В этом случае палатами на паритетных началах  может быть создана согласительная комиссия для преодоления возникших  разногласий. Комиссия рассматривает  возражения по принятому закону и  вырабатывает предложения, оформляемые  протоколом. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению  возникших разногласий, то он вносится в Гос. Думу. При этом на обсуждение палаты ставятся только предложения  согласительной комиссии: никакие другие поправки и предложения, выходящие  за рамки разногласий, не подлежат обсуждению. Закон считается принятым повторно, если за него проголосовало более  Ѕ от общего числа депутатов Гос. Думы. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не удовлетворяет  нижнюю палату, отклоненный закон  ставится на голосование в ранее  принятой редакции. В этом случае закон  считается принятым, если не менее 2/3 от общего числа депутатов Гос. Думы отдало за него свои голоса.

Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможности  преодоления возникших разногласий  данным составом согласительной комиссии, закон передается на рассмотрение обеих  палат. В таких случаях СФ вправе отменить свои постановления об отклонении принятого Гос. Думой федерального закона и одобрить его в ранее  принятой редакции, изменить предложения  по редакции отдельных составляющих данного закона (положения, части  и т.д.), а также изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе этой комиссии.

Постановление о принятом решении не позднее  чем через пять дней направляется в Гос. Думу. 

VI. Повторное рассмотрение  Государственной  Думой законов,  отклоненных Советом  Федерации.

По результатам  работы согласительной комиссии Совет  Гос. Думы включает федеральный закон  в календарь рассмотрения вопросов для повторного рассмотрения закона нижней палатой. На этой стадии Думой  обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе комиссии. В случае отклонения хотя бы одного предложения  согласительной комиссии Гос. Дума может  предложить продолжить ее работу с  учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссией  новых предложений в течение 10 дней. Ее новые предложения рассматриваются  Гос. Думой.

Нижняя палата принимает решения по каждому  предложению согласительной комиссии отдельно большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный  закон в редакции, учитывающей  одобренные Гос. Думой предложения  согласительной комиссии, направляется Председателем нижней палаты в СФ.