Государственное регулирование страховой деятельности в России

Из отечественных  специалистов в области страхования  исследованиям зарубежных рынков и  систем их регулирования наибольшее внимание уделяли В.В. Шахов, К.Е. Турбина, Н.Ф. Галагуза, Л.Н. Клоченко, Р.Т. Юлдашев, Т.А. Федорова, Т.А. Плахова, А.П. Плешков, И.В. Орлова, А.Л.Мотылев, А.Н. Зубец и  другие. В их исследованиях анализируется  широкий спектр информации о рынках различных стран, организации работы страховых компаний и органов  страхового надзора, нормативных актах, регулирующих страхование, проблемах  глобализации страхового рынка и  его регулирования.

Кроме того, неоднократно с анализом опыта государственного регулирования страхования в  индустриально развитых странах  и возможностей его использования  в России выступали зарубежные теоретики  страхования, такие как Дэвид  Бланд (Чартерный институт страхования, Лондон), Франсис Лояк (Европейский  комитет по страхованию), а также  представители мирового страхового бизнеса - Дж.Фарр, Т.Дж.Келли, У.Кноке, П. Мюллер и др.

Однако при  всем обилии исследований в области  зарубежного опыта государственного регулирования страхового рынка, комплексного сравнительного анализа систем регулирования  различных стран и систематизированной  классификации моделей регулирования  представлено не было, тогда как, на наш взгляд, необходимым условием для эффективного использования  зарубежного опыта в российской практике является его систематизация и обобщение.

Мировая практика выработала два принципиальных подхода  к государственному регулированию  страхового рынка. Каждый из подходов реализуется в рамках определенной системы права - "континентальной" и "англо-американской".

Система "континентального" права ("романо-германская" или "кодифицированная", существующая в Германии, Франции, Италии, Испании, Японии и других странах) основана на строгой законодательной регламентации  деятельности субъектов рынка, при  этом основными источниками права  являются законы и кодексы. В рамках континентальной системы права  действует модель жесткого регулирования  страхового дела (континентальная модель), характеризующаяся детальной регламентацией всех сторон деятельности страховщиков и систематическим контролем за соблюдением законодательства при проведении страховых операций.

Для континентальной  модели регулирования страхования, в особенности для ранних этапов ее развития, были характерны такие  формы регулирования, как утверждение  органами страхового надзора страховых тарифов или установление рамок колебания тарифов, утверждение содержания типовых форм договоров страхования, проверка исполнения бизнес-планов, надзор за текущими операциями, регулярные проверки страховых компаний и т.п. Забегая вперед, отметим, что именно эту модель регулирования при переходе к рынку в начале 90-х гг. стала развивать Россия.

Основную черту "англо-американской" системы  права (системы "общего" или "прецедентного" права, действующей в США, Великобритании, Австралии, Канаде и других странах) юристы видят в том, что в ней  закон не является единственным преобладающим  источником права, наряду с ним важную роль играет судебный прецедент. Большинство  сторон хозяйственной жизни не кодифицировано. Законодательство определяет наиболее общие условия, правовые рамки экономической  деятельности, без детальной регламентации. В рамках данной правовой системы  строится либеральная модель регулирования страхования, в которой основное внимание уделяется контролю финансового состояния компаний на основе изучения их отчетности; отсутствует жесткая регламентация страховых операций, утверждение страховых тарифов и.п.

Либеральная модель имеет две разновидности - децентрализованную и централизованную. Различия в степени  централизации государственного регулирования  страхования обусловлены принципами государственного устройства страны (федеративное или унитарное государство).

Децентрализованная  модель государственного регулирования (США) соответствует принципам экономического федерализма. Каждый штат имеет собственную, автономную страховую систему и, соответственно, собственный орган  страхового надзора, устанавливающий  нормативы страховой деятельности в штате и контролирующий отчетность функционирующих в штате страховщиков. Единого органа страхового надзора  нет. На федеральном уровне регулируются лишь отдельные участки деятельности страховых компаний, основные же регулирующие действия осуществляются органами страхового надзора в штатах. Большая часть  нормативов и требований к страховщикам не унифицирована. Децентрализованное регулирование приводит к тому, что  в разных штатах страховщики поставлены в совершенно различные по некоторым  позициям условия.

Централизованная  модель (Великобритания) характеризуется  единством системы регулирования. В британской системе действует  единый орган страхового надзора. Все  страховщики в стране подчиняются  общим правилам и нормативам. Такая  система удобнее как для целей  государственного регулирования страхования, так и для самой страховой  деятельности.

Британская модель внешне кажется наиболее либеральной  по отношению к страховщикам. Важное значение в ней, наряду с государственным  регулированием, имеют механизмы  саморегулирования. Именно поэтому  при анализе британской модели не следует забывать о том, что в  рамках данной модели многие регулирующие функции переданы государством саморегулируемым организациям, а не исключены вообще. Операции по страхованию, как и в  континентальной модели, подлежат лицензированию, но надзор за деятельностью страховщиков со стороны государственных органов  сравнительно слабый и относится  преимущественно к контролю финансового  состояния страховщиков.

Британская модель регулирования страхования была принята за основу при создании унифицированной  системы регулирования на уровне Европейского Союза.

На сегодняшний  день европейские страны располагают  развитой страховой системой, позволяющей  предлагать клиентам около 400-500 видов  страхования. Богатые страховые  традиции каждой из стран Европы, а  также активизировавшиеся после  второй мировой войны процессы экономической  интеграции создали предпосылки  объединения национальных страховых  систем в единый европейский страховой  рынок, характеризующийся очень  высоким уровнем развития страхования. Датой создания Единого страхового рынка сами европейцы называют 1 июля 1994 года, на нем функционируют  около 5000 страховщиков, общая сумма  активов которых на конец 1993 года - около 2000 миллиардов ЭКЮ, страховая  премия - около 400 миллиардов ЭКЮ. Как  отмечает руководитель ЕКС Ф.Лояк, "Европейский  страховой рынок представляет собой  уникальный пример интегрированного страхового пространства: около 5000 страховых компаний в настоящее время могут продавать  свои продукты во всех европейских  странах по разрешению, полученному  от страны своего происхождения (принцип  единственной лицензии); около 380 миллионов  европейских потребителей теперь могут  выбирать продукты, предлагаемые им страховщиками  всего Союза и в наибольшей степени удовлетворяющие их потребностям". ¹

Интернационализация страхового бизнеса, в свою очередь, потребовала унификации его регулирования. Европейские страны, раньше других включившиеся в глобальный страховой  рынок, опередили все другие страны на пути интернационализации его  регулирования. В этой связи представляется необходимым подробнее остановиться на понятии глобального страхового рынка.

Как отмечают западные специалисты, "глобальный страховой  рынок формировался в течение  последних 50 лет, Россия начала входить  в него последние 5 лет. Его сущность заключается в переплетении финансовых отношений, посредством которых  национальные рынки влияют друг на друга и мировой рынок в  целом"². Признаками глобализации страхового рынка являются:

• ускорение концентрации страхового капитала, а также активный процесс покупки акций и слияния страховых компаний разных стран
• интернационализация и географическое перераспределение рисков, в которое включилась даже Япония (после крупнейшего землетрясения) по каналам международного перестрахования
• интернационализация финансовых операций страховщиков

В соответствии со сферой действия международных организаций, на наш взгляд, можно выделить два  уровня интеграции страхового рынка: на уровне ВТО (это и есть собственно глобальный страховой рынок, объединяющий все страны мира) и на уровне ЕС (европейская  интеграция), аналогично идет и глобализация его регулирования. В отличие  от глобализации регулирования экономики  в целом, глобализация регулирования  страхового рынка характеризуется  следующими особенностями:

1. В страховании, ввиду того, что оно представляет собой интернациональный бизнес, тесно связанный с финансовой сферой, а также с информационной системой общества, процессы глобализации идут крайне высокими темпами, наравне с финансовым и информационным сектором, и опережающими темпами по сравнению с большинством других отраслей народного хозяйства
2. В силу высокой "зарегулированности" страховой отрасли (на национальном уровне) глобализация регулирования страхования имеет определенную специфику: с одной стороны, это осложняет интеграцию, так как имеются дополнительные трудности в приведении к единству национальных законодательств, с другой, облегчает ситуацию, так как хорошо управляемая отрасль легче поддается разного рода государственным действиям, в том числе и на межгосударственном уровне

На европейском  уровне межгосударственная система  регулирования страхования сочетает саморегулирование и государственное  регулирование. Саморегулирование  осуществляется международными объединениями  страховщиков. Главное из них в  Европе - Европейский комитет по страхованию - ЕКС (Comite Europeen des Assurances, CEA), - созданый в 1953 году, за 5 лет до образования  Европейского Сообщества, как консультационный и координационный центр, призванный способствовать развитию страхования  в Европе и представлять интересы европейского страхового рынка в  международном масштабе. Основная задача ЕКС - представлять интересы страховщиков стран-членов ЕКС в международных  организациях, в первую очередь в  ЕС. Направления работы ЕКС - это  содействие формированию страховой  культуры в обществе, организация  конференций, издательская деятельность в области страхования, развитие информационного обеспечения страховщиков, участие в разработке международных  норм права, защита экономических интересов  участников национальных рынков во взаимоотношениях с их правительством и др.

Государственное регулирование страхования на уровне ЕС основывается на принятии и исполнении Директив, издаваемых отдельно по страхованию  жизни и "общему" страхованию (то есть по иным видам). Для вновь создаваемых  компаний действует запрет совмещать  страхование жизни с иными  видами страхования, однако некоторым  действующим компаниям в виде исключения разрешено продолжать их совмещать.

По мнению европейских  специалистов, межгосударственная система  регулирования в ЕС формировалась  в три этапа.

1 этап (1973-1987 гг.) - снятие ограничений на деятельность  филиалов и дочерних организаций  страховщиков из стран ЕС.

Первая Директива  ЕС по страхованию 73/239/СЕЕ (24 июля 1973 г) относится к регулированию видов  страхования иных, чем страхование  жизни. Согласно этой Директиве страховые  организации стран-членов ЕС смогли заключать договоры страхования  по видам, иным чем страхование жизни  во всех других странах Союза, в которых  они имеют дочерние организации, филиалы или отделения. Директива  значительно упрощала порядок лицензирования этих организаций и филиалов. Для  отечественных страховщиков и компаний других стран-членов Союза уравнивались условия функционирования.

5 марта 1979 года  была утверждена аналогичная  Директива по страхованию жизни,  однако по ней режим работы  за пределами своей страны  был более жестким, чем по  общему страхованию. 

2 этап (1987-1994 гг.) - переходный к унифицированному  регулированию. 

В 1987 году был  подписан Договор (Соглашение) о Единой Европе, в соответствии с которым  Европейским Союзом начали приниматься  меры по созданию к 1992 году единого  европейского рынка по широкому перечню  товаров (услуг), попадающих в сферу  унифицированного регулирования. В связи с этим вступила в действие еще одна Директива, процесс принятия которой начался еще в 1975 году и длился 12 лет - до момента окончательного оформления в июне 1987 г. Директива разрешила проведение операций по общему страхованию компаниями стран-членов Союза на территории любой страны ЕС без получения соответствующего разрешения в местных органах надзора. То есть фактически принятие этой Директивы означало взаимное признание всеми странами Союза систем лицензирования страховой деятельности. Кроме того, Директива содержала требование информировать органы страхового надзора о деятельности дочерних организаций и филиалов в странах, не входящих в ЕС (часть из ограничений на деятельность за пределами ЕС впоследствии была снята).

Надо отметить, что при этом процесс интеграции рынков страхования жизни шел  медленнее, чем по другим видам страхования. В страховании "не жизни" интеграция шла опережающими темпами в силу того, что в ней были заинтересованы прежде всего крупнейшие европейские  страховщики, специализирующиеся на имущественных  и других рисковых видах страхования, которым был необходим доступ по прямому страхованию на соседние с национальным рынки.