5).Референдум.

  Этот  институт непосредственной демократии первоначально широко применялся только на уровне общин и кантонов. Но с 1921 г. в федеральную Конституцию стали включаться нормы, предусматривающие факультативный, в том числе  петиционный,   и  обязательный  референдум.   Особенно  этот процесс усилился после Второй мировой войны, во время которой Федеральное собрание злоупотребляло правом издавать акт неотложного характера, не подлежащие передаче на референдум

  Выше уже  говорилось о референдуме применительно  к изменению Федеральной конституции. Что касается обычных федеральных законов, а также федеральных постановлений, то для их принятия референдум в настоящее время не предусмотрен согласно ч. 2 ст. 89 Конституции, федеральные законы и общеобязательные федеральные постановления подлежат вынесению на референдум по требованию 50 тыс. избирателей или восьми кантонов, т.е. здесь, как и в Италии, законодательный репере дум носит отменителъный характер. То же относится к международным договорам, которые:

  заключены бессрочно или не подлежат денонсации;

  предусматривают вступление в международную организацию;

  вводят  многостороннюю унификацию права.

  Постановлением  обеих палат Федерального собрания на референдум могут быть вынесены и другие международные договоры. Вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества подлежит голосованию народа и кантонов, т. е. референдум в данном случае обязателен (ч. 2 -4 ст. 89).

  Кроме того, 50 тыс. избирателей или восемь кантонов могут потребовать вынесения  на референдум неотложных общеобязательных федеральных постановлений, принятых Федеральным собранием на определенный срок. В этом случае они теряют силу и не могут быть возобновлены, если в течение года после их принятия не будут утверждены народом. Если же такого рода постановления не опираются на Конституцию, они подлежат в течение года после принятия утверждению народом и кантонами, в противном случае теряют силу (ч. 2 и 3 ст. 89-бис).

  Со времени  принятия в 1848 г. первой швейцарской  Конституции в стране было проведено больше референдумов, чем во всех остальных государствах мира, вместе взятых. Можно сказать, что это основной институт в функционировании политической системы.

  Цифры, характеризующие  референдум на федеральном уровне, достаточно впечатляющи. С 1848 по 1994гг. всего было проведено в стране 192 обязательных и 122 факультативных референдума. До конца 50-х гг. из числа обязательных голосований в 1921 — 1930гг. состоялось 10 референдумов (в другие десятилетия — и того меньше), в 1951 — 1960 гг. число голосований составило 22, в 1961— 1970гг. — 14, в 1971— 1980гг. — 47, в 1981—1990гг. — 25, в 1991— 1994гг. — 18. Подобная же картина наблюдается и в отношении факультативныхреферендумов. По десятилетиям с 1951 г. их состоялось соответственно 11, 8, 18, 12. В 1991 —1994гг. прошло 19 таких референдумов.

  Помимо  постепенного возрастания числа  федеральных референдумов, существует и противоположная тенденция. После Второй мировой войны было отклонено несколько инициатив по Расширению возможного применения этого института. 13 мая 1956 г. народным голосованием был отклонен проект о референдуме по поводу концессий в гидроэнергетике; 30 сентября 1956г.— проект о финансовом референдуме; 26 мая 1963г.— о необходимости проведения референдума в случае вооружения атомным оружием; здесь же можно указать и на отклонение предложения о введении народной инициативы в законодатель-

  сложные, но не вызывают серьезных разногласий среди политических  сил  страны  или  которые  перегружены  какими-либо фактическими данными. Так, в референдуме 3 марта 1991г., в который был вынесен вопрос о снижении возрастного ценза для активного избирательного права до 18 лет, характеризовавшийся большой степенью согласия в обществе, и проект о содействии общественному транспорту, содержавший обилие фактических данных, участвовал только 31% избирателей. Напротив голосованиях по несложным, но конфликтным проектам, например,  по вопросу о пребывании в стране иностранцев, уровень участия достигает рекордных для Швейцарии цифр — 74% в 1970г. и 70%— в  1974г. На петиционном референдуме осенью 1989 г.   по   предложению ликвидировать   швейцарскую  армию уровень участия также дошел до 70%.

  Частое  использование референдумов снижает  значение представительных органов, что должно оцениваться неоднозначно: с одной стороны, народ сам решает государственные дела, с другой — эти решения нередко страдают невысоким качеством.

5. Государственные  органы

  1).Федеральное собрание.

  Швейцарский парламент состоит из двух палат: нижней — Национального совета и  верхней — Совета кантонов. Истории  страны известен случай предложения о реорганизации этой структуры: в декабре 1943 г. был внесен проект конституционной реформы, предусматривавший преобразование Национального совета в Совет семей и создание третьей палаты — Экономического совета как органа профессионального представительства. Этот проект не был реализован в Швейцарии, хотя 10 годами позже последняя идея нашла своеобразное осуществление в социалистической Югославии. Напомним, что таким же образом Ш. де Голль, будучи французским Президентом, хотел преобразовать оппозиционный ему Сенат.

  Компетенция. Согласно ст. 84 Конституции, обе палаты должны рассматривать все вопросы, которые по Конституции относятся  к компетенции Конфедерации и  не вверены другой федеральной власти. Это положение дает основание  характеризовать компетенцию Федерального собрания как относительно определенную. В сфере федерального ведения существует, таким образом, презумпция компетенции парламента: если вопрос прямо не отнесен Конституцией к компетенции другого федерального органа, он считается входящим в сферу компетенции Федерального собрания.                                                          

  В ст. 85 перечислены 14 позиций, минимально образующих данную сферу. Это прежде всего организация власти, ее правовое регулирование и формирование: законы об организации и порядке избрания федеральных властей, жалованье и компенсации членам федеральных властей и Федеральной канцелярии, определение постоянных должностей и окладов для их носителей, выборы Федерального совета, Федерального суда, Канцлера также генерала федеральной армии. Далее, это законы и постановления по вопросам, регулировать которые в силу Конституции компетентна Конфедерация. В области внешней политики, обороны и безопасности это международные союзы и договоры, одобрение договоров кантонов между собой и с зарубежными странами, меры по обеспечению внешней безопасности, по утверждению независимости и нейтралитета Швейцарии, объявление войны и заключение мира, гарантия конституций и территории кантонов, интервенция вследствие этой гарантии, меры по внутренней безопасности, поддержанию спокойствия и порядка, амнистия и помилование, распоряжения в отношении федеральной армии. Особое место занимают меры по поддержанию Федеральной конституции, гарантии для кантональных конституций, имеющие целью выполнение федеральных обязательств, пересмотр Конституции.

  В области  финансов это ежегодное принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении, а также постановления о займах. Федеральное собрание осуществляет высший надзор за администрацией и правосудием Конфедерации, рассматривает жалобы на решения Федерального совета по административным спорам, разрешает компетенционные конфликты между федеральными властями. Организация палат. Особенность организации палат заключается в том, что они не имеют постоянных председателей. В соответствии со ст. 78 и 82 Конституции каждая палата избирает президента и вице-президентов для каждого очередного или внеочередного заседания (нем. Sitzung). В Национальном совете его член, бывший президентом на очередном заседании, не может на следующем очередном заседании быть ни президентом, ни вице-президентом, равно как один и тот же член Совета не может быть вице-президентом на двух последовательных заседаниях Совета. В Совете кантонов из депутатов того кантона, депутат от которого был избран президентом очередного заседания, ни один не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом следующего заседания, равно как депутаты от одного кантона не могут избираться вице-президентами двух последовательных очередных заседаний. В каждой из палат голос ее президента является решающим в случае равного разделения голосов. Во время выборов президент обладает таким же избирательным правом, как и любой другой член палаты. В каждой палате президент, вице-президент и счетчики голосов образуют бюро. В Национальном совете восемь счетчиков а в Совете кантонов — два и один заместитель. Счетчики избираются на срок полномочий палаты с учетом представительства партийных фракций и официальных языков страны. В палатах на период легислатуры учреждаются постоянные комиссии. Реформа комиссионной системы была произведена в 1991г., когда ее сильно упростили. До этого комиссии формировались палатами ad hoc (специально для данного случая). Например, в течение легислатуры 1971 — 1975гг. в нижней палате действовало 225 таких комиссий, а в верхней — 239. В среднем каждый национальный советник (член нижней палаты) заседал в 20, а член Совета кантонов — в 52 комиссиях. После реформы палаты стали формировать по 12 комиссий, из которых три являются совместными (комиссия по внешней политике, комиссия по делам экономики и налогов и финансовая комиссия, которая контролирует бюджет и финансовое хозяйство).

  В Национальном совете члены комиссий назначаются  бюро палаты по предложению партийных фракций. В Совете же кантонов члены постоянных комиссий назначаются палатой, а временных — бюро палаты. При назначении должно учитываться представительство партийных фракций, регионов и языков. Комиссии готовят документы не только для палат, но и для Федерального совета по его просьбе. Заседают комиссии в закрытом порядке и могут привлекать экспертов. Федеральная конституция очень лаконично характеризует статус парламентариев. Член Совета кантонов, Федерального совета и избранное Федеральным советом должностное лицо не могут быть членами Национального совета (ст. 77). Члены Национального совета получают вознаграждение от федеральной казны, а члены Совета кантонов — от кантонов (ст. 79 и 83). Пять членов Национального совета могут образовать фракцию. В Совете кантонов фракции не создаются, но его депутаты участвуют в работе фракций нижней палаты. Члены швейцарского парламента обладают   представительным мандатом: в ст. 91 Федеральной конституции указано, что они голосуют без инструкций. Депутатский корпус этого органа характеризуется не только в общем-то обычным правовым положением, но и отличной от многих других парламентов Европы свободой поведения, малой зависимостью от партийного влияния. Партийная дисциплина весьма слаба, хотя и различается от фракции к фракции. Наиболее сильна она у крайне правых депутатов, наименее заметна — у христианских демократов и радикалов. Процедура регулируется Конституцией, равно как и регламентами палат и их совместных заседаний. Согласно ст. 86 Конституции, раз в год обе палаты собираются в установленный регламентом день на очередное заседание. В чрезвычайном порядке они созываются по постановлению Федерального совета либо по требованию ¼ членов Национального совета или пяти кантонов. Заседание палаты правомочно в присутствии абсолютного большинства ее членов, и таким же большинством принимаются решения палат (ст. 87 и 88). Заседания обеих палат, как правило, публичны (ст. 94).

  Каждая  палата ведет обсуждение вопросов отдельно от другой (ст. 92). Однако для выборов должностных лиц, осуществления права помилования и разрешения споров о компетенции, а также в ряде других случаев палаты проводят совместное заседание под руководством президента Национального совета и в зале заседаний этой палаты; решения принимаются абсолютным большинством голосующих членов обеих палат. В соответствии со ст. 93, каждой из палат и каждому из их членов принадлежит право инициативы. Кантоны могут осуществлять такое право в письменном виде. С инициативой может выступать и Федеральный совет. Члены Федерального совета имеют в палатах совещательный голос и вправе вносить предложения по обсуждаемым вопросам (ст. 101). Законодательный   процесс.   Только что сказанное в полной мере относится и к законодательной инициативе. Здесь следует отметить такую ее своеобразную форму, как проекты резолюций, подписанные одним или несколькими парламентариями и содержащие основные черты предлагаемых законодательных или  правительственных  мер.  Принятая  обеими  палатами резолюция  обязывает  Федеральный  совет  в   соответствующих случаях разработать законопроект и внести его в Федеральное собрание. С 1970 г. парламентарии могут осуществлять законодательную инициативу без Федерального совета, но пользуются этим правом мало. Один или несколько членов палаты могут внести в нее постулат, т. е. проект резолюции с предложением Федеральному совету рассмотреть вопрос о необходимости внесения проекта закона или постановления либо принятия определенных мер. В случае одобрения палатой постулата Федеральный совет должен пред ставить   ей  доклад  или  предложения.   Отличие   постулата от проекта резолюции заключается в том, что его формулировки могут не быть достаточно четкими, он не обязывает по своему содержанию Федеральный совет и выражает мнение только одной И палаты. Обращаясь к правительству, палата может преобразовать резолюцию в постулат, и наоборот.                                    

  Для швейцарского законодательного процесса характерной  В является предпарламентская подготовка законопроектов, которая включает несколько этапов. Сначала вырабатывается проект — это может делать правительственный чиновник или независимый эксперт, назначенный администрацией. Правительственная комиссия или смешанная комиссия из представителей администрации и экспертов рассматривают этот документ. Затем, особенно если речь идет о конституционном проекте, в дело включается комиссия экспертов, в которую приглашают представителей групп интересов, т. е. профсоюзов, предпринимателей и др., кантонов и политических партий. Следующий этап — консультации с Федеральным советом, рассылка проекта в кантоны, политическим партиям и имеющим отношение к проблеме другим организациям. Прежде чем проект вступит в парламент- скую фазу рассмотрения, он должен пройти долгий путь согласования, попыток выработать консенсус. Представленный законопроект сначала передается в соответствующую комиссию соответствующей палаты, а затем   партийным фракциям, чтобы они выработали по нему свою позицию перед тем, как проект поступит на рассмотрение пленума пала- ты.  В палатах  проводятся  три    чтения:   оценка  законопроекта при его поступлении, детальное обсуждение и затем голосование в целом. Получивший одобрение в одной палате акт передается в другую. Если он отклонен, то возвращается в первую. Поскольку, согласно   ст. 89 Конституции, федеральные законы и постановления требуют согласия обеих палат Федерального собрания, то акт может совершать челночные хождения до тех пор, пока в палаты не придут к согласию. Однако практика показывает, что в швейцарском парламенте вероятность достижения компромисса весьма высока и составляет примерно 90% в отношении проектов, прошедших    два чтения в обеих палатах. Если согласие не достигается, то применяется согласительная процедура.    В частности, с 1902 г. действует институт огласительной конференции, которая состоит из комиссий обеих подготовивших законопроект. Если представительство Совета палат, кантонов оказывается меньшим, оно соответственно дополняется. Председательствует руководитель комиссии той палаты, где проект рассматривался первоначально. Решение конференции подлежит утверждению палатами, однако в случае возражения хотя бы одной палаты проект исключается из повестки дня. Неотложные общеобязательные федеральные постановления могут быть введены в действие большинством всех членов каждой палаты немедленно, но на установленный срок.  Выше (п. 5 § 4) говорилось о возможности корректировки  соответствующих решений Федерального собрания посредством I петиционного или обязательного референдума. В Контрольные процедуры. Здесь надо отметить прежде  всего интерпелляцию, посредством которой члены палаты могут  требовать от правительства информацию о важных событиях  или проблемах внешней или внутренней политики либо же управления страной. Конференция председателей фракций Национального совета может объявить интерпелляцию срочной, если  она представлена не позднее второго дня заседания, продолжительность которого составляет менее трех недель; в этом случае  она обсуждается на данном заседании. Для внесения интерпелляции требуется не менее 10 подписей в Национальном совете  и не менее трех — в Совете кантонов. После ответа представителя Федерального совета интерпеллянты могут выразить свое отношение к ответу, но решение никакого не принимается. Швейцарии интерпелляция — по существу лишь парламентский вопрос с дебатами и служит средством выражения личной позиции интерпеллянтов, но не позиции палаты. Любой парламентарий может в письменном виде задать вопрос правительству, на который оно обязано ответить устно или  письменно. Специального времени для ответов на вопросы не  предусмотрено. Час вопросов, введенный по британскому примеру в Национальном совете в 1946 г., был отменен в 1962 г.  Интерпелляции и вопросы, как и упомянутые выше резолюции и постулаты, подлежат рассмотрению в течение двух лет После их внесения. Они вычеркиваются из повестки дня, если этот срок пропущен или их автор перестал быть членом палаты.