В отечественной юридической и  политической науках подробно описаны  отдельные способы «перераспределения»  компетенции в процессе ее осуществления. В иностранной литературе данная проблема наиболее обстоятельно исследована французскими учеными Б. Гурнeeм, Р. Драго, М. Лессажем, И. Бребаком.

    Этими известными в России учеными выделено несколько форм распределения функций  и полномочий.

    Полная  централизация  означает, что государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах. Все сколько-нибудь важные решения принимаются центральными органами: местные государственные органы являются лишь исполнителями приказов и инструкций, идущих из центра.

    Деконцентрация  предполагает, как и в предшествующем случае, что осуществление всех функций возлагается на административные ячейки, которые составляют иерархическую систему с правительственными органами «наверху». Однако вопрос о полномочиях стоит иначе: не все решения принимаются центром; некоторые из них отнесены к компетенции местных агентов центральных органов.

    Децентрализация означает, что осуществление определенных функций управления возлагается на агентов, подчиненных не правительству а избираемым частью населения коллегиям. Эти коллегии могут представлять либо жителей данного района, либо какую-то категорию населения.

    Исходя  из содержания Конституции Российской Федерации, можно вести речь о  двух способах разграничения полномочий. Первый способ - издание федеральных  законов, нормативных актов по реализации каждого из предметов ведения, указанных в СТ. 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Второй способ разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется соответствующими договорами, которые в силу этого становятся источниками права.

    Разделение  властей «по вертикали» предполагает, что на каждом уровне власти имеются  свои ключевые органы и определенные финансовые средства, достаточные для  осуществления стоящих перед  ними задач. Полномочия Центра и субъектов  Федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя спосо6ами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой - признанием остаточных полномочий.

    Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать  раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.

    Обладая большей частью регулятивных и контрольных  полномочий, Российская Федерация должна законодательно децентрализовать исполнительно-распорядительные полномочия по предметам совместного ведения. Они должны быть возложены, в основном, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Исключением является деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, юстиции и так далее), чья система должна быть Федеральной. За федеральными органами исполнительной власти сохраняются такие исполнительно-распорядительные полномочия, которые требуют принятия решений на федеральном уровне. Они должны устанавливаться в федеральном законе.

Разделение  властей по вертикали

    Приведем  перечень основных понятий, используемых для целей федерального закона:

    Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

    Предмет ведения субъекта российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов российской Федерации.

    Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов российской Федерации.

    В научной литературе предметы ведения не сводятся к сфере общественных отношений, подлежащей правовому регулированию, и понимаются несколько шире. Так, Ю.А. Тихомиров считает необходимыми отказаться от узкого понимания того, чем «наполнены» предметы ведения. По его мнению, «это широкий круг государственных дел, не сводимых к принятию законов и заключению договоров. Управленческие, контрольные, материально-финансовые, организационные, информационные, консультативно-методические, идеологические действия, естественно, расширяют границы этого «государственного поля»¹ Аналогичное, более широкое понимание предметов ведения встречается и в других работах.

    В Конституции Российской Федерации  под предметом ведения понимается сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию. В статье 71 Конституции РФ закреплены сферы общественных отношений, которые подлежат исключительному федеральному законодательному регулированию. В статье 72 Конституции РФ содержится перечень общественных отношений, которые регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (часть вторая статьи 76 Конституции). Статьи 73 и 76 Конституции РФ определяют, что общественные отношения, не отнесенные к ведению Федерации, а также не урегулированные ей в сфере совместного ведения, являются предметом правового регулирования субъектов РФ. Таким образом, Конституция РФ осуществляет вертикальное разделение предметов правового регулирования (статьи 71, 72, 73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной и судебной деятельности.

    Таким образом, российская конституционная  модель разделения государственной  власти устанавливает  разграничение лишь законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а таксе конкретизация законодательной компетенции.

    Это положение представляется исключительно важным для разработки теоретических основ разделения государственной власти и позволяет несколько по-иному взглянуть на проблемы федеративной компетенции. Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Разделение других частей общего государственного поля (исполнительной и судебной) производится в результате работы на правовом поле федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения. В этой связи по тем или иным вопросам, отнесенным к исключительной законодательной компетенции Федерации, федеральный законодатель вправе установить определенный объем исполнительной и судебной компетенции субъектов РФ. Российская Конституция позволяет подобные действия, и эти правовые возможности реализуются в конституционной практике (параграф второй главы третьей). Так, вопросы судоустройства находятся в ведении Российской Федерации. Однако Конституция, как отмечалось, говорит только о законодательном ведении, о компетенции федерального законодателя по регулированию общественных отношений в данной сфере. Федеральным Конституционным законом от 31 декабря 1996 года № l-ФК3 «О судебной системе Российской Федерации» наряду с федеральными выделены суды субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 4). Тем самым, принимая Федеральный Конституционный закон по предмету своего исключительного законодательного ведения, Российская Федерация установила дополнительные полномочия ее субъектов в сфере законодательной, судебной и исполнительной власти.

    Противоположный пример: кадры судебных органов находятся в совместном ведении, еще раз подчеркну, в совместном законодательном ведении. Как отмечалось, Российская Федерация, реализуя свои законодательные возможности, полностью урегулировала общественные отношения в области кадровой политики федеральных судов и не оставила там для своих субъектов никаких нормотворческих, а следовательно и исполнительно-распорядительных возможностей.

Предметы  совместного ведения между органами государственной власти

    Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

    Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации  осуществлено в главе третьей  Конституции «Федеративное устройство» - статьями 71 и 72, где установлены  соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а статья 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

    Как известно, субъекты Российской Федерации  вправе принимать свои законы по предметам  совместного ведения в опережающем  порядке в случае отсутствия федерального закона. Это прямо было установлено  Конституционным Судом РФ В решении  от 30 апреля 1996 года. После издания соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов по предметам совместного ведения должны приводиться в соответствие с ним.

    Необходимо  более четко регламентировать процедуру  принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Для принятия такого федерального закона нужно:

• либо получить предварительное согласие более половины субъектов Федерации;
• либо законодательно ввести правило, согласно которому федеральный закон по предметам совместного ведения вступает в силу, если по истечении определенного срока его одобрят более половины субъектов Федерации.

    Также целесообразно ввести процедуру, предусматривающую  обязательное рассмотрение Федеральным  Собранием позиции Государственного совета Российской Федерации по соответствующему проекту закона.

    Основным  Законом РФ предусматривается взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации по предметам  исключительного ведения. Вопросы, прямо не отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и к компетенции Федерации по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), относятся к исключительному ведению субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

    Недопустимо издание регионами законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Точно так же и федеральный Центр не вправе в одностороннем порядке издавать законы либо вмешиваться каким-либо иным способом в сферу исключительного ведения субъектов Федерации.

    Однако  в рамках процедур ст. 78 Конституции  РФ федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам  исполнительной власти субъектов Федерации  право осуществления части своих исключительных полномочий. При этом само полномочие остается в исключительной «собственности» федерального Центра: передается только право его осуществления на конкретный срок и под конкретные условия.

Единство  государственной власти в России

    Соотношение единства и разделения государственной  власти в Российской Федерации имеет не просто научно-практическое значение для разработки проблемы. Этот вопрос относится к числу методологических, от адекватности решения которого зависит сама направленность научного поиска. Очевидна и политическая составляющая, что, впрочем, характерно для всех вопросов федеративного устройства Российского государства. Преувеличение роли разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами абсолютизирует значение частей в их взаимоотношениях с федеративной системой, обосновывает раздробленность и разорванность государственной власти в стране, стимулирует дезинтеграционные процессы, нарушающие единство и целостность федеративного государства. Преуменьшение или игнорирование роли разделения власти детерминирует обратные тенденции к самодовлеющему верховенству целого над составляющими его частями, неоправданному и беспредельному ограничению их самостоятельности, утрате федеративных начал в государственном устройстве.

    Принципы  государственной целостности и  единства системы государственной власти одновременно и наряду с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ закреплены в качестве важнейших в федеративном устройстве Российского государства Основами конституционного строя (часть третья статьи 5 Конституции РФ).

    Единство  государственной власти, чаще в соотношении  с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, рассматривалось многими учеными (Л.Ф. Болтенкова, И.И.Бушуев, Л.М. Карапетян, М.Н. Марченко, В.Е.Чиркин и др.). В их работах .обосновывается вывод о том, что разделение государственной власти, как по горизонтали, так и по вертикали не противоречит единству государственной власти и не исключает его.

    С позиций системного подхода государственное  единство Российской Федерации исследуется  И.В. Левакиным в фундаментальной  монографии, специально посвященной  этой важнейшей в теории федерализма  проблеме. «Государственность - есть система, развивающаяся от дезинтеграции к единению либо балансирующая между единением и дезинтеграцией, - отмечает он. - Возникновение единства имеет место лишь в том случае, если существуют его компоненты, систематизация которых приводит к единению».