Основы конституционного права Федеративной республики Германии

      Как свидетельствует практика, используя  нормы основного закона, регулирующие вопросы конкурирующей компетенции, а также возможности издания общих предписаний, федерация значительно расширила свои законодательные полномочия за счет земель.

      В основном законе достаточно подробно урегулированы вопросы, касающиеся финансовых взаимоотношений федерации и земель. Федерация и земли раздельно несут расходы для решения своих задач, если конституцией не предусмотрено иного (абз. 1 ст. 104-а). Если однако, земли действуют по поручению федерации, то последняя несет связанные с этим расходы (абз. 2 ст. 104-а). Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвестиций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходимости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104-а). Конституция ФРГ содержит и нечасто встречаемые в таком же законодательстве нормы о детальном распределении налоговых поступлений. Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109), вместе с тем они должны учитывать требования единого экономического баланса страны (абз. 2 ст. 109).

      Правовой  статус субъектов федерации детально не рассматривается в основном законе 1949 г. Не рассматривается и статус городов (Берлин, Гамбург, Бремен), обладающих таким же статусом. Вследствие этого и ряда иных причин некоторые немецкие ученые рассматривают земли как государственные образования, имеющие особый правовой статус; другие авторы считают, что ФРГ составляют государства, обладающие признаками суверенитета, а города Берлин, Гамбург и Бремен в официальных документах прямо именуются, как города-республики. На наш взгляд, ближе к истине стоят те авторы, которые не рассматривают земли в качестве суверенных государств, поскольку, во-первых, они таковыми по основному закону не являются: во-вторых, нигде не закреплено право выхода земель из состава ФРГ; в-третьих, как уже говорилось, конституционный строй земель должен соответствовать общим принципам, сформулированным в основном законе (ст. 28); в-четвертых, установлено, что федеральное право имет перевес над правом земель (ст. 31).

      Высшим  законодательным органом земли  является представительный орган (ландтаг, гражданское собрание, палата депутатов), формируемый путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Ландтаги избираются на четыре или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным; на депутата распространяется иммунитет и индемнитет. В большинстве земель действуют однопалатные ландтаги; в Баварии парламент имеет две палаты.

      Ландтаги  принимают законы и осуществляют надзор за их исполнением, контроль за деятельностью исполнительной власти; они избирают премьер-министра. В  землях законодательство может приниматься и путем референдума.

      Большинство ландтагов могут принимать решения  о самороспуске; основной закон ФРГ  не предусматривает такого права  в отношении Бундестага.

      Правительство земли (нередко именуемое кабинетом) состоит из премьер-министра (по немецкой терминологии – министра-президента) и министров. В городах Берлин, Гамбург и Бремен министры называются сенаторами. Премьер-министр определяет направления правительственной политики; в рамках этой политики каждый министр самостоятельно руководит доверенной ему отраслью. Важной сферой деятельности земельных правительств является подготовка законопроектов, назначение чиновников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов (например, в области налогообложения). Премьер-министр руководит деятельностью правительства, осуществляет право помилования, представляет землю во внешних отношениях и др.  

      Административно-территориальное  устройство земель

      и местные органы

      В основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно-территориального деления субъектов федерации. По смыслу основного закона в землях существуют округа и общины, в которых должны действовать создаваемые народом путем всеобщих, прямых, свободных и равных выборов при тайном голосовании представительные органы (представительные органы общин избираются в большинстве земель сроком на 5 лет; в Гессене и Шлезвиг-Гольштейне – на 4 года, в Баварии – на 6 лет); допускается возможность замены представительного органа собранием населения общины (абз. 1 ст. 28) (следует отметить, что после обширной территориальной реформы 60-70-х годов, приведшей к укрупнению общин, это положение практически утратило свой смысл).

      В основном законе закреплено также положение  об обязательном предоставлении общинам права регулировать все дела местного сообщества – в рамках закона и под свою собственную ответственность (абз. 2 ст. 28).

      Согласно  основному закону союзы общин (а  немецкие теоретики считают их округами) также обладают правом самоуправления в рамках их определенной законами компетенции и на основе законов (абз. 2 ст. 28).

      В конституциях земель вопросы административно-территориального деления, правового статуса общин  и их объединений урегулированы  несколько подробнее.

      В конституции земли Гессен, в частности, установлено, что общины являются исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности; общины могут решать любые задачи публичной власти, за исключением тех, которые возложены на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона (абз. 1 ст. 137). Аналогичным статусом обладают и объединения общин – в рамках своей установленной законом компетенции (абз. 2 ст. 137). В этой же статье содержится норма и о том, что "право общин и их объединений на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством" (абз. 3 ст. 137). Надзор государства ограничивается лишь обеспечением соответствия такого управления законам. Основной закон этой земли содержит важные положения об обязанности государства по обеспечению денежными средствами общин и их объединений, необходимых для выполнения их задач, а также обязанность государства предоставлять в распоряжение общин (в интересах их независимой публичной деятельности) источников доходов, которыми они вправе распоряжаться под свою ответственность.

      Современное административно-территориальное деление  субъектов германской федерации (при  всем его многообразии в различных  землях) является, на наш взгляд, двухзвенным: базисом всей общественной и государственной жизни, основной единицей деления являются общины – низовое звено (сельская община и город, не имеющий районного деления; объединения общин (союзы общин) составляют второе звено – округ; статусом округов нередко обладают и крупные города. Особое место занимают так называемые города-республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей – субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

      Правовое  положение общин, округов, городов  подробно регулируется в принимаемых  в землях уставах общин и уставах  округов. Общины принимают решения  по вопросам развития инфраструктуры, общинного транспорта, туризма, строительства  жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т.д.

      Правовой  статус общин, взаимоотношения их органов  отличаются большим своеобразием, что  объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

      Первая  разновидность – так называемая южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях "представительная корпорация" общины и "верхушка администрации" общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются как бы единой коллегией – общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается последним путем прямых выборов; бургомистр – он же председатель совета – также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только "первый среди равных", хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий.

      Вторая  разновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в  городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское  собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган – магистрат избирается представительным органом. Магистрат – коллегиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

      Третья  разновидность местного управления (так называемое устройство бургомистра) существует в общинах земель Пфальц и Саара (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейна (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган – бургомистр (обер-бургомистр) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Эта разновидность несколько напоминает современную французскую систему управления коммун после реформы 1982 г.

      Четвертая разновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует  в землях Северный Рейн-Вест-фалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган – исполнительный комитет – не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит "директор общины" (директор города, обер-директор города), избираемый представительным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета; директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сложилась после второй мировой войны не без влияния британских оккупационных властей. Эта модель напоминает англо-саксонскую систему "совет – управляющий".

      Указанные разновидности имеют в отдельных  землях (и иногда в пределах одной  земли) многочисленные вариации; большим  разнообразием отличается и организация  местной администрации в общинах.  

      Судебная  система

      В основном законе ФРГ имеет специальный  девятый раздел, регулирующий организацию и деятельность судов и других органов юстиции. В акте не дается исчерпывающего описания судебной системы, лишь устанавливается, что судебная власть вверяется судьям и что она осуществляется Федеральным конституционным судом и указанными в основном законе федеральными судами и судами земель.

      В конституции говорится о действии в стране пяти ветвей юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной. Верховными органами в каждой из названных "ветвей" соответственно являются Федеральная судебная палата, Федеральный административный суд. Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудовым делам и Федеральный суд по социальным делам. Основной закон также устанавливает, что федерация может учредить федеральный суд по делам о правовой защите промышленной собственности; она же может образовать федеральные суды для вооруженных сил – военно-уголовные суды; последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава вооруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на военных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная судебная палата. Весьма кратко урегулированы вопросы, касающиеся судебной системы в землях. В их конституциях подробно говорится лишь о конституционных судах.

      В ФРГ отсутствует единый акт, комплексно определявший бы все вопросы, касающиеся судебной системы. Действующий до настоящего времени закон о судоустройстве 1877 г. в редакции 1975 г. устанавливает  общие начала деятельности юстиции и организацию судов общей юрисдикции. Статус судов специальной юрисдикции регулируется отдельными законами или нормативными актами. Специальный закон регулирует статус судей.

      В основном законе закреплены положения  о назначении судей, точнее нормы об их несменяемости (судьи назначаются без указания срока полномочий), а также о независимости судей и подчинении их только закону. В ФРГ чрезвычайно суды не допускаются и никто не может быть изъят из ведения своего суда; суды специальной юрисдикции, согласно основному закону, могут быть учреждены только законом (ст. 101). Нечасто встречаемой нормой в зарубежном конституционном законодательстве явилось и положение об отмене смертной казни (ст. 102).