Принципы государственной
службы - это субъективное понятие.
Они формулируются человеком (законодателем)
исходи из конкретного правового опыта
и правовой культуры в стране базируются
на основных положениях правовой системы
с учётом достигнутого уровня развития
отраслевого законодательства.
Принципы современной
государственной службы закрепляются
в различных законодательных и других
нормативных правовых актах: Конституции
РФ, федеральных и других законах, указах
Президента РФ, постановлениях Правительства
РФ, конституциях уставах и иных законодательных
и нормативных актах субъектов РФ. Они
реализуются государственными служащими
посредствам их практических действий.
Принципы государственной службы, установление
в ФЗ «О основах государственной службы
РФ», являются моделью для всех других
законодательных и иных нормативных правовых
актов, которые также определяют систему
принципов публичной службы.
Принципы государственной
службы можно подразделить на конституционные
и организационные.
Конституционные
принципы обусловлены положениями
Конституции РФ, которые конкретизируются
в соответствующих законодательных актах.
Организационные
принципы отражают механизм построения
и функционирования государственной
службы, государственного аппарата и
его звеньев, разделения управленческого
труда, обеспечения эффективной
деятельности в государственных органах.
К конституционным
принципам государственной службы
относятся: 1) принцип верховенства
Конституции РФ и федеральных
законов над нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями при
исполнении государственными служащими
должностных обязанностей и обеспечении
их прав; 2) принцип приоритета прав и свобод
человека и гражданина, их непосредственного
действия; 3) принцип единства системы
государственной власти, разграничения
предметов ведения между РФ и субъектами
РФ; 4) принцип разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей; 5)
принцип равного доступа граждан к государственной
службе в соответствии со способностями
и профессиональной подготовкой; 6) принцип
внепартийности государственной службы,
отделения религиозных объединений от
государства.
Прочие принципы
государственной службы, содержаться
в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной
службы РФ» можно отнести к
организационным принципам государственной
службы. Это: 1) принцип обязательности
для государственных служащих решений,
принятых вышестоящими государственными
органами и руководителями в пределах
их полномочий и в соответствии с законодательством
РФ; 2) принцип единства основных требований,
предъявляемых к государственной службе;
3) принцип профессионализма и компетентности
государственных служащих; 4) принцип гласности
в осуществлении государственной службы;
5) принцип стабильности кадров государственных
служащих в государственных органах.
3.Понятие
управления
Управление -
универсальный и
необходимый элемент
окружающего нас мира.
В предельно широком
смысле слова - это различные
способы воздействия
субъекта (субъектов)
на объект (объекты),
изменяющие положение,
поведение и свойства
субъекта (субъектов).
С этих позиций даже
тяготение планет Солнечной
системы можно в какой-то
мере рассматривать
как взаимное многостороннее
управление. Однако
под управлением чаще
всего понимают не стихийное,
а целенаправленное
воздействие со стороны
людей (созданных ими
устройств) на те объекты,
которые поддаются регулированию.
Далеко не все объекты,
события, состояния
могут быть предметом
управления людей (например,
космос). Применять управленческие
меры к недолжному объекту
бесполезно. Не все цели
могут быть достигнуты
при управлении (например,
в сфере управления
погодой). Поэтому применяя
управленческие меры,
нужно ставить реальные
цели.
Чаще
всего воздействие
при управлении понимается
как однолинейное:
субъект - объект. Мы
видим обычно лишь эти
прямые связи, но
есть и обратные связи:
воздействие объекта
на управляющий субъект.
Эти связи очень важно
учитывать особенно
в публичном управлении:
реакция населения на
управленческие меры
органов государственной
власти и муниципального
управления может изменить
и часто изменяет управленческие
решения. К тому же субъекты
и объекты управления
в этом процессе могут
поменяться местами:
объект становится субъектом (подчиненные
требуют, чтобы начальник,
который утратил доверие,
ушел с занимаемой должности,
и добиваются этого).
Обратные воздействия
тоже могут рассматриваться
с точки зрения кибернетики
как управление, в них
может быть цель (в результате
забастовки администрация
предприятия повышает
заработную плату), но
в государственном и
муниципальном управлении
для характеристики
обратных связей (в форме
воздействий) термином "управление"
не пользуются, под ним
понимаются прямые связи
волевого, "командного"
характера.
На
местах, в территориальных
единицах, складываются
свои территориальные
коллективы. Это муниципальные
образования. В них создаются
свои органы, отдаленно
напоминающие по форме
государственные органы (есть
местный представительный
орган, условно говоря, -
местный "парламент",
глава муниципального
образования - местный "президент",
его администрация -
местное "правительство",
департаменты - местные "министерства"
и т.д., но в их системе
нет третьей ветви известной
триады - судебной власти,
прокуратуры, органов
конституционного контроля
и др.).
Органы
муниципального образования
осуществляют управление
от имени населения
территориального коллектива.
Поскольку его
решающие органы избираются (и
могут быть только выборными),
такая форма управления
на местах называется
местным самоуправлением.
Оно решает иные задачи,
чем государственные
органы. Вместе с тем
на местах могут действовать
и Другие органы и должностные
лица, назначаемые государством (управления
и отделы министерств,
в некоторых зарубежных
странах - губернаторы,
префекты, руководители
районов и др.). Они осуществляют
полномочия государства
на местax. В федеративных
странах между государством
и местным самоуправлением
стоит особое звено
- субъект федерации.
Местное управление
рассматривается как
сфера регулирования
субъекта федерации,
федеративное государство
устанавливает лишь
основы местного самоуправления.
Государственное
и муниципальное
управление, как оно
охарактеризовано выше,
это - широкая, политологическая
трактовка управления.
В нем участвуют все
ветви власти: законодательная (нормо-творческая
в местном самоуправлении),
исполнительная, судебная (в
муниципальных образованиях,
как говорилось, этой
ветви нет), Другие органы,
которые многими исследователями
считаются не входящими
ни в одну ветвь (например,
прокуратура, органы
конституционного контроля,
избирательные комиссии,
уполномоченные парламента,
в частности, по правам
человека, и др.) 1.
В более узком, специальном
смысле под государственным
и муниципальным управлением
понимается ограниченная
сфера деятельности
государственных и муниципальных
органов: административная,
исполнительно-распорядительная
деятельность. Она
осуществляется не всеми,
а лишь исполнительно-распорядительными
органами, относящимися
к ветви исполнительной
власти. Если применить
такой подход, то это
будет означать изучение
лишь управленческой
деятельности администрации
муниципального образования.
Остальные органы (в
том числе представительный
орган) и процедуры (например,
непосредственная демократия)
будут исключены.
В
отличие от других
возможных форм управления (в
семье оно, например,
осуществляется при
использовании родительской,
т.е. личной, власти,
а во многих коллективах (например,
в общественном объединении) -
путем применения корпоративной
власти организации,
моральных установок,
запретов и ограничений)
государственное и муниципальное
управление это публичное
управление в обществе
и территориальном коллективе
на основе использования
публичной государственной
и муниципальной власти.
3.1Публичная
власть в государственном
и муниципальном
управлении
Публичная
власть возникает
не во всяком коллективе.
Родительская власть
в семье или
власть главаря преступной
банды имеет не
публичный, а персональный,
личный характер. Публичная
власть возникает в
публичном коллективе,
члены которого связаны
не родственными или
иными персональными,
а общественными
отношениями. Непосредственно
публичная власть связана
с двумя факторами, о
которых говорилось
выше: общие интересы,
на определенном этапе
становящиеся общественными,
и социальная (а не персональная)
асимметрия. В силу указанных
причин государственная
власть возникает в
обществе страны, муниципальная -
первоначально в коллективе
людей, осевших на месте
для общей жизни. Эти
две разновидности публичной
власти обладают многими
общими характеристиками.
Они отделены от общества (исключением
является, например,
принятие решений сельским
сходом в мелких муниципальных
образованиях), органы
публичной власти обладают
правом устанавливать
общеобязательные для
данного коллектива (общества,
муниципального образования)
общие правила и применять
принуждение. Обе они
обладают особым аппаратом -
коллективом людей,
как бы выделенных из
общества и профессионально
занимающихся управлением (и
принуждением) - государственным
и муниципальным.
Вместе
с тем каждая из
этих двух разновидностей
имеет свои особенности.
Они коренятся
в том, что государственная
власть действует
от имени всего
народа, а муниципальная -
от имени сравнительно
небольшого территориального
коллектива. Государственная
власть действует на
всей территории страны
и в международных отношениях,
муниципальная власть
имеет локальную сферу
деятельности, первая
суверенна, она устанавливает
общие правила для деятельности
в том числе и муниципальной
власти. Полномочия
государственной власти
не только неизмеримо
шире, но и качественно
иные, что вытекает,
в частности, из государственного
суверенитета. Многие
полномочия, которые
принадлежат государственной
власти, ее органам (вопросы
гражданства, преступления
и наказания, иностранные
дела, прокуратура, суды
и др.), никогда не могут
по своей природе осуществляться
на уровне муниципалитета,
каким бы крупным он
ни был (за рубежом некоторые
большие города, например
Нью-Йорк или Токио,
имеющие статус муниципального
образования, превосходят
по численности населения
многие государства).
Муниципальный аппарат
управления ориентирован
на другие, местные задачи
и каким бы крупным ни
был муниципалитет,
его аппарат является
иным по своему существу,
чем государственный
аппарат.
Различия
государственной и муниципальной
публичной власти находят
свое продолжение в
различиях государственного
и муниципального управления.
Публичное
управление. Публичная
власть - явление
в известной мере
статическое. Для
того чтобы она
была использована как
динамическое отношение,
т.е. для управления,
необходим какой-то
факт (событие, действие
и др.), имеющий общественное
значение. В этом случае
субъект управления
действует как власть,
применяя власть в определенных
целях. Возникает управленческое
отношение: действующий
субъект, объект и управленческая
связь между ними.
Публичное
управление - это
воздействие субъекта,
обладающего публичной
властью, на объект в
целях каких-либо
общественных интересов.
Бывают, конечно, случаи,
когда орган управления,
а чаще - чиновник,
давая распоряжения,
преследует не общественные,
публичные, а своекорыстные
интересы, но это уже
правонарушение, выходящее
за пределы публичного
управления. Государственное
и муниципальное управление -
разновидность публичного
управления. Это общественные
отношения, складывающиеся
в процессе воздействия
органов и должностных
лиц государственной
и муниципальной власти
на сознание, поведение
и деятельность населения
в определяемых этими
органами и лицами целях
и корректируемых с
учетом обратных связей
населения с управляющими.
3.2
Структурность и бесструктурность
в государственном и
муниципальном управлении.
Общество
и муниципальное
образование - сложные
системы, где действуют
принципы не только
кибернетики, но и
синергетики. Это, в
частности, означает,
что общество и муниципальное
образование управляется
структурно-бесструктурным
способом. Органы государства
и муниципального образования
задают управлению структурность,
но помимо них в обществе,
муниципальном образовании
действуют другие факторы (экономического,
социального, идеологического
и т.д. характера), оказывающие
свое влияние в том числе
и на управление. При
структурном управлении
информация (включая
указания и иные управленческие
акты) распространяется
адресно, по специальной
структуре и к выделенному
объекту. При бесструктурном
управлении информация,
распространяясь свободно
или по случайным цепочкам (через
соседей, бывших однокурсников
и т.д.), может оказывать
воздействие на управляющего.
Например, подчиненный
желает получить повышение,
но непосредственно
воздействовать на начальника
он не может. Тогда используется
бесструктурное управление:
вокруг начальника,
например через друзей
его жены, создается
общественное мнение,
которое воздействует
на управляющего, и подчиненный
получает желанную награду.
Это - шутливый пример.
На деле многие процессы
социального управления
в обществе и в муниципальном
образовании имеют бесструктурный
характер (перемещение
рабочей силы, воспитание
подрастающего поколения,
демографические процессы -
рождения, смерти и т.д.),
и органы государства
и муниципального образования
могут лишь частично
воздействовать на них,
а на некоторые - вообще
не могут.