Налоговый потенциал региона

     При разработке налогового паспорта специалисты  МНС России не ограничивались только данными налоговой отчетности, специалисты министерства использовали данные государственной статистики по объемам валового внутреннего продукта (валового регионального продукта), производства промышленной продукции и инвестиций в основной капитал. Были приняты во внимание уровень инфляции (индекс потребительских цен), объем производства сельскохозяйственной продукции, розничный товарооборот, показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятий и многие другие.

     Структурно  он состоит из семи разделов, отражающих полный набор показателей, характеризующих налоговый потенциал и эффективность налогового администрирования в регионе. К примеру, он включает такие показатели, оказывающие ключевое влияние на формирование налоговой нагрузки в регионе, как:

• место и роль региона в общей системе хозяйства России;
• специализация региона по отраслям хозяйства, особенности размещения и функционирования основных отраслей хозяйства;
• численность населения региона, доля городского населения (коэффициент урбанизации);
• валовой региональный продукт в разрезе основных отраслей;
• объем выпуска промышленной продукции в физическом и денежном выражении в разрезе основных отраслей промышленности;
• финансово-экономическое состояние предприятий основных отраслей региона, количество прибыльных и убыточных предприятий;
• уровень и динамика заработной платы. Информация о задолженности по заработной плате позволяет определить выпадающие доходы бюджета по подоходному налогу;
• финансово-экономическое состояние крупнейших налогоплательщиков региона;
• объемы экспортных поставок в разрезе отраслей экономики региона (для прогноза сумм возмещения НДС предприятиям-экспортерам).

     Налоговый паспорт - это программный комплекс, который позволяет моделировать показатели налоговой базы и поступлений  налогов как на основе динамики предыдущих лет, так и изменения конкретных параметров налоговой базы. По этим данным можно прогнозировать поступления налогов и сборов на перспективу не только в условиях действующего налогового законодательства, но и с учетом его возможного изменения.

     Налоговый паспорт в первую очередь ориентирован на нужды государственных органов. Ведь он позволяет адекватно оценивать ситуацию в экономико-налоговой сфере страны и принимать соответствующие решения, направленные на повышение собираемости налогов и сборов. Вместе с тем он может быть интересен и налогоплательщикам с точки зрения оценки финансового и инвестиционного потенциала региона.

     Система показателей, используемых в каждом разделе Налогового паспорта, построена  с учетом их динамики, что дает возможность  определять тенденции и значимость отдельных факторов, влияющих на налоговые характеристики региона, источники или способы определения каждого показателя (прямые данные статистической или налоговой отчетности или расчет). Целесообразность использования показателей, включенных в соответствующие разделы Паспорта, уже в достаточной мере апробирована.

     Для наиболее полного учета масштабов  предоставленных налоговых льгот  в Паспорте отдельно представлена информация о наличии в регионах зон со специальным налоговым режимом (например, ЗАТО), в которых используется особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов.

     Серьезной проблемой остается наличие большого количества предоставляемых отсрочек, рассрочек и иных форм изменения  сроков уплаты налогов. Остро стоят  и вопросы возмещения из федерального бюджета сумм входного НДС. Для учета при планировании связанных с этим бюджетных потерь в Паспорте предусмотрен специальный раздел "Выпадающие доходы".

     В целях учета выпадающих доходов  имеющие место многочисленные задержки с выполнением банками и другими кредитными учреждениями поручений налогоплательщиков по уплате причитающихся налогов особым разделом в Налоговом паспорте выделены показатели, характеризующие количество таких учреждений.

     Анализ  и оптимизация выпадающих доходов  позволяют повысить качество и обоснованность разрабатываемых планов и прогнозов налоговых поступлений, увеличить их собираемость и пополнить доходную часть бюджетной системы. Кроме того, дополнительный учет всех возможных видов и сумм выпадающих доходов раскрывает большой объем работы, проводимой налоговыми органами по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему.

     Для оценки налогового потенциала региона, налоговой нагрузки на товаропроизводителя  и их учета при планировании налоговых  поступлений Налоговый паспорт содержит показатели размеров начисленных и фактически поступивших налогов и сборов, задолженности по ним, которые выделены самостоятельными разделами.

     Эта информация служит основой для определения  уровня поступления налогов и  налоговой нагрузки относительно валового регионального продукта (как по начислению, так и по поступлению).

     Налоговое прогнозирование представляет собой  оценку налогового потенциала и поступлений  налогов и сборов в бюджетную  систему (консолидированный, федеральный  и территориальные бюджеты) и осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов в виде системы показателей и основных параметров социально-экономического развития.

     Налоговое прогнозирование включает в себя определение налоговых баз по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления, расчет уровней поступления налогов и сборов, объемов выпадающих доходов, состояние задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства и т.д.

     Особое  значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную  систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к  нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.

     Исходной  составляющей налогового планирования является определение налоговой  базы по видам налогов, расчет которой  проводится в целом по стране и  по регионам. Специфика и сложность  планирования в региональном разрезе - необходимость анализа исполнения текущих налоговых обязательств, мониторинга и прогноза социально-экономической ситуации по каждому региону Российской Федерации.

     Налоговый паспорт - это документ, в котором  приведена комплексная характеристика налогового потенциала. В нем дается оценка существующей налоговой базы региона, определяется налоговая составляющая в целом и по отдельным видам налогов в динамике, что позволяет разрабатывать прогноз поступления налогов и сборов на перспективу, как в условиях действующего налогового законодательства, так и с учетом его возможного изменения.

     Система показателей, используемых в каждом разделе Налогового паспорта, построена  с учетом их динамики, что дает возможность  определять тенденции и значимость отдельных факторов, влияющих на налоговые  характеристики региона, источники или способы определения каждого показателя (прямые данные статистической или налоговой отчетности или расчет). Целесообразность использования показателей, включенных в соответствующие разделы Паспорта, уже в достаточной мере апробирована. 

      3. Налоговый потенциал региона 

     3.1 Методы расчета  налогового потенциала  региона 

     Для расчета налогового потенциала региона  используют два основных метода: метод  репрезентативной налоговой системы и метод, основанный на косвенной оценке потенциальных налоговых обязательств налогоплательщиков.

     Метод репрезентативной налоговой системы (РНС) – представляет собой прогнозирование (или оценку) потенциальных налоговых  поступлений бюджета региона  с помощью применения стандартных (или средних по стране) налоговых  ставок к соответствующим налоговым базам. При этом данные о размере налоговой базы в регионе предоставляются налоговыми органами государства. Результатом оценки в соответствии с данным методом является объем возможных налоговых доходов, который получал бы регион в случае, если бы он применял на своей территории типичную (репрезентативную) налоговую систему. При этом налоговый потенциал может оцениваться отдельно по каждому виду налоговых доходов, исходя из соответствующей налоговой базы и средней налоговой ставки. Таким образом, в основе метода репрезентативной налоговой системы лежит оценка способности региональных властей обеспечивать уплату в бюджет налоговых платежей, начисленных на декларируемую налогоплательщиками и выявленную налоговыми органами налогооблагаемую базу.

     Второй  метод расчета регионального  налогового потенциала основывается на косвенной оценке потенциальных  налоговых обязательств налогоплательщиков региона при условии применения региональными властями средних  по стране налоговых усилий. Такой расчет основывается на оценке налоговой базы как производной от одного или нескольких макроэкономических показателей, характеризующих конечный доход в регионе. Другими словами, оценка налогового потенциала с применением данного метода базируется на том, что все налоговые платежи, несмотря на используемую базу налогообложения, в конечном итоге выплачиваются из доходов налогоплательщиков, и налоговой базой в регионе в широком понимании этого термина (то есть для всей совокупности региональных налогов либо налогов, зачисляемых в региональные бюджеты) является совокупный региональный доход – независимо от того, взимаются ли налоги с дохода в момент его получения (налоги на прибыль и доход) или его использования (налоги с продаж и акцизы). Таким образом, метод оценки налогового потенциала на базе макроэкономических показателей основан, в противоположность методу РНС, на оценке способности региональных властей мобилизовать налоговые доходы, исходя из способности налогоплательщиков уплачивать определенные суммы налогов, исчисленных на основании средней доли налоговых изъятий в конечном доходе на территории субнациональных административно-территориальных образований.

     Оценка  регионального налогового потенциала на основании метода репрезентативной налоговой системы, в свою очередь, подразделяется на несколько методов, которые отличаются друг от друга подходами к оценке налоговой базы в регионе (см рис 1).

     Практика  стран с многоуровневой бюджетной  системой, использующих метод репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала, показывает, что совершенствование данного метода приводит к использованию для оценки налогового потенциала территорий преимущественно косвенных методов оценки налоговой базы.

     Следует отметить, что при использовании  косвенных оценок метод репрезентативной налоговой системы по своей сути становится близок методу использования макроэкономических показателей к оценке налогового потенциала, однако основное различие между ними состоит в том, что при использовании метода макроэкономических показателей моделирование потенциальных налоговых поступлений осуществляется без учета особенностей налоговых баз и ставок отдельных налогов, в то время как метод оценки с помощью репрезентативной налоговой системы исходит из необходимости как можно более точной оценки налоговой базы по каждому из основных бюджетообразующих налоговых источников с учетом соответствующих особенностей взимания данных налогов и налоговых ставок.

     Вместе  с тем существует определенная условность в разграничении указанных двух методов: если оценка налогового потенциала по методу репрезентативной налоговой системы исходит из расчета налоговой базы с постепенным агрегированием показателей, характеризующих налоговую базу, при переходе к косвенной оценке потенциальных налоговых обязательств, то оценка с применением макроэкономических показателей основывается на использовании единственного макропоказателя в качестве характеристики базы для всех налогов в регионе с постепенным дезагрегированием используемой характеристики с учетом особенностей взимания отдельных налогов в случае получения неудовлетворительных результатов оценок на основании агрегированного показателя.

     Рассмотрим  некоторые требования к оценке налогового потенциала регионов, а также преимущества и недостатки перечисленных методов с точки зрения различных критериев эффективности их применения. 

     Среди возникающих проблем при оценке налогового потенциала следует также  выделить экспорт налогового бремени, который определяется как прямое или косвенное налогообложение  нерезидентов данного региона. Следует отметить, что ни один из методов оценки налогового потенциала не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени. Тем не менее, оценка по методу репрезентативной налоговой системы в большей степени способна учесть подобный экспорт, так как при оценке налоговой базы используются данные налоговой отчетности, позволяющие выделить экспортируемое налоговое бремя из общей суммы налога.