Место и роль налогового кодекса в системе российского законодательства

    В пояснительной записке к этому  проекту подчеркивалось, что представляемый проект НК РФ является творческой переработкой НК, предложенного к обсуждению Правительством РФ.

    По  мнению Ассоциации "Черноземье", наиболее слабым звеном в системе налогообложения являлось налогообложение сельскохозяйственных товаропроизводителей. Поэтому по аналогии с упрощенной налоговой системой субъектов малого предпринимательства она предложила раздел, учитывающий положительный опыт Белгородской области по замещению всех налогов единым продовольственным налогом.

    3. Третий проект НК РФ (законопроект N 98008956-2), внесенный депутатом И.Д. Грачевым, представлялся от фракции "Яблоко" и включал 386 статей. В нем предусматривалось резкое ограничение прав налоговых органов по нормотворчеству, а самих налоговых органов - даже в доступе к налогоплательщику. Проектом не предусматривалось большинство из действовавших на тот момент времени прямых налогов, в том числе налог на прибыль. Предлагалось вывести из списка подакцизных товаров нефть и газ. Видимо, предчувствуя возражения оппонентов о том, что российская экономика не выдержит потрясения при единовременном переходе на предлагаемую систему налогообложения, авторы Кодекса предложили поэтапный пятилетний период перехода на новую систему.

    В целом разработчики считали, что  проект был направлен на построение предельно простой и удобной  для промышленников и предпринимателей налоговой системы.

    4. Следующим обсуждался проект  НК РФ (законопроект N 98009601-2), внесенный депутатом А.Г. Головым. Он также был подготовлен фракцией "Яблоко", включал 71 статью и объединял сразу общую и особенную часть налогового права. Экономическая программа Кодекса была весьма радикальна. Предлагалось оставить пять (или немногим больше) налогов. Основным из них должен был стать минимальный налог на доход предприятий (по сути, оборотный налог). НДС предлагалось упразднить, а широкий список льгот, наоборот, оставить. Предусматривалось ввести социальные сборы без ограничения их количества, но с установлением суммарного предельного уровня в размере 75% от ставки подоходного налога, что было в несколько раз меньше, чем действующие отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды. Авторы проекта не отрицали, что серьезных расчетов последствий введения налоговой системы, предусмотренной Кодексом, они не проводили, объяснив свою позицию тем, что "цифры, которые дает Министерство финансов, не позволяют провести нормальные расчеты"

    5. Проект общей части НК РФ (законопроект N 97812026-2), представленный депутатом В.В. Похмелкиным (не состоящим в депутатском объединении), заметно выделялся на фоне остальных проектов Кодекса. Сформулированный как альтернативный, он довольно быстро трансформировался, по сути, в правительственный вариант Кодекса. Сам В.В. Похмелкин считал, что "концепция, которая была альтернативной правительственному варианту, сегодня на 70% ... воспринята в новом проекте, представленном Правительством Российской Федерации".

    6. Проект НК РФ, внесенный депутатами В.В. Жириновским и Ю.Н. Паршаковым (законопроект N 97091276-2), заметно отличался от других предложений. Он включал 1176 статей, общую и особенную часть налогового права. Причем отличия носили концептуальный, а не косметический характер. Суть предложений состояла в следующем: какой именно будет действовать кодекс - значения не имеет (ЛДПР, кстати, отталкивалась от правительственного варианта).

    По  мнению авторов, поскольку от ответственности  за сбор налогов освобождены полностью  главы районов, главы городов и главы субъектов Федерации, сбор налогов составлял всего 60 - 67% в год.

    Ответственность предлагалось возложить на губернаторов, а Федеральной налоговой службе спрашивать за исполнение налоговой  дисциплины не с 2,5 млн. предприятий  и 100 млн. физических лиц, а с 89 губернаторов. Поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, все субъекты Федерации равны как по правам, так и по ответственности, по мнению авторов, сразу будет видно, какой субъект Федерации выполняет свои обязательства перед государством и кто конкретно ответственен.

    Интересно, что одним из основополагающих принципов  проекта было убеждение, что налоговая  система должна опираться в первую очередь на условно постоянные налоги. Налогоплательщик извещается о сумме, которую ему предстоит внести в качестве налогового платежа. Если же при этом он сумеет повысить эффективность использования имеющихся у него ресурсов, то эффект от его предпринимательских усилий достанется ему, а не будет изъят государством, как это происходит в условиях действия условно переменных налогов. Именно этот принцип лежал в основе предложений, представленных Ассоциацией "Налоги России", а несколько позже и Ассоциацией "Черноземье".

    Проект  был отвергнут межфракционной комиссией  без обсуждения деталей.

    7. Другой альтернативный Кодекс назывался "Об универсальной налоговой системе Российской Федерации" (законопроект N 97060946-2) и был представлен депутатом И.М. Братищевым (член КПРФ). Проект состоял из 82 статей. Авторы предлагали создать универсальную налоговую систему, которая не только выполняла бы фискальную функцию, но и обладала бы мощными стимулирующими свойствами, одновременно обеспечивая регулирование и строгий контроль.

    8. Проект Федерального закона "Об  основах налогообложения и сборов  в Российской Федерации" (законопроект N 98008446-2), внесенный Законодательным Собранием Свердловской области, разрабатывался с участием двух институтов Екатеринбурга - Института философии и права УрО РАН и Уральского института регионального законодательства. Проект включал 39 статей. Сами авторы не называли проект своего Закона налоговым кодексом, а позиционировали его как "альтернативный подход к проблемам становления налоговой системы в Российской Федерации".

    Основная  идея законопроекта заключалась  в предоставлении прав субъектам Федерации самостоятельно устанавливать налоги в своих регионах. Некоторые из этих налогов устанавливаются в обязательном порядке, некоторые - в зависимости от ситуации в регионе. Таким образом, предусматривалась "не система жесткой регламентации всех налогов сверху, а возможность создания в перспективе саморегулирующейся системы".

    9. Проект Федерального закона "О  спасении отечественного товарного  производства", строго говоря, не  рассматривался как альтернативный  вариант Налогового кодекса. Он  был внесен депутатом В.Л. Машинским (группа "Народовластие") и состоял из 17 статей. Пафос законопроекта сводился в основном к двум вещам: отмене НДС и предложению заморозить все долги российских предприятий (переоформлению их в кредитные обязательства со сроком погашения в 10 лет). Законопроект не вызвал особого отклика у депутатов. Было отмечено, что отменить НДС, существовавший во всех странах СНГ, совершенно невозможно. Что касается реструктуризации долгов, то для этого потребовался бы пересмотр законодательства по банкротству, которое было уже принято.

    10. Последним - десятым - обсуждался  проект Налогового кодекса Российской  Федерации, предложенный Правительством  РФ (законопроект N 98910809-2). Новый вариант  заметно отличался от своего  предшественника, который обсуждался в Госдуме весной 1996 г. Он включал 640 статей и регулировал общую и особенную часть налогового права. Правда, особенная часть впоследствии была исключена. Кодекс позиционировался уже не столько как проект Правительства, сколько как результат совместной деятельности Правительства, депутатов и членов Совета Федерации. При представлении проекта подчеркивалось, что при его доработке было взято все лучшее, что имелось в девяти альтернативных проектах и в поступивших 4,5 тыс. поправок. Из логики выступления следовало, что лучше сосредоточиться на предлагаемом варианте и не терять времени на дискуссии по другим проектам, которые являлись как бы уже пройденным этапом в истории создания российской налоговой системы.

    Предложения, содержащиеся в Кодексе, трактовались как налоговая реформа. В пояснительной записке к правительственному варианту НК говорилось, что принятие НК позволит систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранить такие недостатки существующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Изменения требовали и чрезмерно жесткие нормы ответственности за налоговые нарушения, применявшиеся в то время при отсутствии ясного законодательства, предупредительных процедур и нечеткости формулирования составов налоговых нарушений.

    Справедливости  ради следует сказать еще о  трех проектах НК, которые были внесены в Государственную Думу, но не дошли до обсуждения в первом чтении. Это проект Налогового кодекса N 98008847-2, внесенный депутатом А.М. Макаровым, проект N 97084469-2, внесенный депутатами А.Я. Зеликовым и Е.С. Савченко, и проект N 97054469-2, внесенный Э.Э. Росселем как членом Совета Федерации.

    Указанные проекты были отозваны субъектами права  законодательной инициативы 14 апреля 1998 г.

    Из тринадцати представленных в Думу проектов Налогового кодекса до рейтингового голосования дошли восемь:

    1. С.С. Сулакшин (Ассоциация экономического  взаимодействия "Большой Урал") - "Налоговый кодекс Российской  Федерации (альтернативный вариант)";

    2. Е.С. Савченко (Ассоциация "Черноземье") - "Налоговый кодекс Российской Федерации";

    3. И.Д. Грачев ("Яблоко") - "Налоговый  кодекс Российской Федерации";

    4. А.Г. Голов ("Яблоко") - "Налоговый  кодекс Российской Федерации";

    5. В.В. Жириновский (ЛДПР) - "Налоговый  кодекс Российской Федерации";

    6. А.В. Лобашев, Э.Э. Россель (Институт  философии и права УрО РАН  и Уральского института регионального  законодательства) - "Об основах  налогообложения и сборов в  Российской Федерации";

    7. В.И. Машинский (независимый депутат) - "О спасении отечественного товарного производства";

    8. Правительственно-думский проект. Результаты  голосования представлены в таблице.

Таблица 1.1.2.

    (18, 45)

    С большим отрывом победил правительственно-думский  вариант. По этому же варианту приняло  участие в голосовании и наибольшее число депутатов. Минимальное количество депутатов проголосовало "против". Второе место занял проект, подготовленный Ассоциацией "Налоги России" под руководством В.Н. Фролова (N 1 из таблицы). Участие в голосовании по этому проекту приняло значительно больше депутатов, чем по всем остальным проектам (кроме правительственно-думского). На третьем месте оказался проект И.Д. Грачева, немногим уступил ему проект Ассоциации "Черноземье". Наименьший интерес вызвали проекты А.В. Лобашева и В.И. Машинского: значительная часть депутатов вообще проигнорировала голосование по нему, а из тех, кто голосовал, большинство было "против". Наибольшее неодобрение у депутатов вызвал проект фракции ЛДПР: при довольно большом количестве голосовавших "против" было почти вдвое больше, чем "за".