Местные бюджеты: их функции, методы формирования доходов и основные направления в расходовании средств

     Органы  местного самоуправления имеют право  регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов  и разграничения полномочий по осуществлению  расходов между различными местными бюджетами, определения условий  предоставления финансовой помощи и  бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления  муниципальных заимствований.

     В соответствии со ст.171 БК РФ подготовка проекта местного бюджета, а затем  исполнение утвержденного бюджета  осуществляются местной администраций. Утверждение местного бюджета и  отчета о его исполнении отнесено к исключительным полномочиям представительного  органа местного самоуправления.²

• Основой составления бюджета являются:
• Бюджетное послание Президента РФ;
• прогноз социально-экономического развития и прогноз сводного финансового баланса территории муниципального образования на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на очередной финансовый год;
• план развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.

     В целях своевременного и качественного  составления проекта бюджета  органы местного самоуправления имеют  право получать необходимые сведения от финансовых органов субъектов  Федерации, а также от иных органов  государственной власти, органов  местного самоуправления и юридических  лиц.

     Для составления проекта бюджета  используются следующие сведения:

• о действующем налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы;
• о предполагаемых объемах финансовой помощи муниципальному образованию из бюджетов иных уровней;
• о видах и объемах расходов, передаваемых с одного бюджетного уровня на другой;
• о нормативах финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

     К основным характеристикам бюджета  относятся: общий объем доходов  бюджета, общий объем расходов бюджета  и дефицит бюджета.

     Ответственный за подготовку проекта бюджета орган  местного самоуправления выносит проект решения о бюджете на очередной  финансовый год на рассмотрение представительного  органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми  актами.

2. Функции местного бюджета

     Местные бюджеты составляют третий уровень  бюджетной системы Российской Федерации. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет бюджет муниципального образования (местный  бюджет) как форму образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления.

     Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон  № 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. определяет сферу собственных полномочий местных  органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

     Основной  концептуальной идеей нового Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", является идея унификации территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации.

     В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти, включающая в себя два типа муниципальных образований: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.

     Эта модель позволит обеспечить решение  конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором  присутствуют объективно необходимые  для этого ресурсы, кадровый и  организационный потенциал. Более  того, модель позволит решить двуединую  задачу -- выстроить минимальную  систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти т.е. рамках возможно определение четких принципов  и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности жду уровнями публичной власти, создание действенных  контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и стороны  государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических  проблем.

     Вместе  с тем в этой модели предусматриваются  и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровня местной  власти, допускающие возможность  их передачи одного уровня на другой. Такая  передача происходит, в зависимости  от конкретных обстоятельств, либо в  индивидуальном порядке (от муниципального района - к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района - ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обрат-м направлении).

     Кроме того, на базе крупных городов создается  третий п муниципальных образований -- городской округ, сочетаний в  себе признаки как поселения, так  и муниципального иона. В этом случае близость местной власти к населению  обеспечивается за счет закрепления  в Федеральном законе критериев  определения количественного состава  представительного органа в зависимости  от численности жителей горского округа.

     Заложенная  в законе система межбюджетных отношений  между субъектами Российской Федерации  и муниципальными образованиями  зеркально отражает межбюджетные отношения  между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.

     По  существу, речь идет о таких изменениях, которые можно назвать революционными, поскольку они касаются значительного  перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности  не только на муниципальном уровне, но и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и  местной властью.

     Сбалансированность  местных бюджетов является важным условием осуществления полномочий органов  местного самоуправления по решению  вопросов местного значения.

     В основе понятия сбалансированности лежит соответствие объема предусмотренных  бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений  из источников финансирования его дефицита³.

     Предлагаемые  нами мероприятия можно назвать  тремя шагами к обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Первый шаг нацелен  на мобилизацию доходов местных  бюджетов, второй – на рационализацию расходов, третий шаг поможет выявить  источники финансирования дефицита местного бюджета.

     I. Мобилизация доходов местных  бюджетов 

     1. Мероприятия по увеличению поступлений  местных налогов. Важным источником  мобилизации доходов местного  бюджета является увеличение  поступлений от местных налогов  (налог на имущество физических  лиц и земельный налог).

     В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации  контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество  физических лиц необходимо осуществление  следующих мер:

     А. Проведение мероприятий по выявлению  собственников земельных участков и другого недвижимого имущества  и привлечения их к налогообложению.

     Б. Содействие в оформлении прав собственности  на земельные участки и имущество  физическими лицами.

     В. Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

     В целях обеспечения полноты учета  налогоплательщиков представляется целесообразным проведение органами местного самоуправления работы по выявлению собственников  имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права  в установленном порядке, а также  разъяснительной работы с физическими  лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество  физических лиц.

     В соответствии со статьей 219 Гражданского кодекса Российской Федерации право  собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной  регистрации, возникает с момента  такой регистрации.

     С целью формирования объективной  информации о строениях и сооружениях  на территории муниципального образования  органам местного самоуправления следует  создать в соответствии с требованиями статьи 57 Градостроительного кодекса  Российской Федерации информационные системы градостроительной деятельности, что также позволит своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке  не оформлены права собственности.

     2. Рационализация перечня действующих  льгот и их соответствие общественным  интересам. В целях реализации  прав органов местного самоуправления  по установлению налоговых льгот  рекомендуется утвердить порядок  проведения оценки эффективности  налоговых льгот по местным  налогам с учетом показателей  бюджетной и социальной эффективности,  а также предусмотреть введение  процедуры запрета по рассмотрению  проектов решений, предусматривающих  предоставление и пролонгацию  налоговых льгот без соответствующей  оценки.

     При этом критерии оценки эффективности  предоставления налоговых льгот  должны исходить из обязательности выполнения следующих условий:

     А.Обеспечение  экономической заинтересованности хозяйствующих субъектов в расширении приоритетных для муниципальных  образований направлений хозяйственной  деятельности и стимулирование участия  в реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

     Б.Создание необходимых экономических условий  для развития инновационной и  инвестиционной деятельности.

     В.Оказание благоприятных экономических условий  для деятельности предприятий, применяющих  труд социально-незащищенных категорий  населения.

     Кроме того, рекомендуется в случае необходимости  использовать практику замены предоставления налоговых льгот либо адресным финансированием  с отражением в расходной части  местного бюджета, либо предоставлением  инвестиционного налогового кредита.

     3. Мероприятия по привлечению дополнительных  неналоговых доходов местных  бюджетов. В целях увеличения  доходной части местных бюджетов  необходимо разработать комплекс  мер по поступлению неналоговых  доходов, так как муниципальные  образования имеют реальные возможности  по мобилизации неналоговых доходов. 

     3.1. Увеличению доходов от использования  муниципального имущества способствует  систематизация сведений о его  наличии и использовании. В  этой связи рекомендуются следующие  мероприятия: 

     – проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности, с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установление направления  эффективного его использования;

     – определение и утверждение перечня  сдаваемого в аренду имущества с  целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;

     – выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже  или сдаче в аренду;

     – установление перечня имущества, подлежащего  передаче под залог, в доверительное  управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет;

     – утверждение программы приватизации муниципального имущества и поступления  средств в бюджет;

     – осуществление учета доходов  по акциям, другим формам участия в  капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-технической  деятельности предприятий, находящихся  в муниципальной собственности.

     3.2. С целью обеспечения поступления  в местный бюджет части прибыли  муниципальных унитарных предприятий,  остающейся после уплаты налогов  и иных обязательных платежей, необходимо провести следующие  мероприятия: