Земское и городское самоуправление во второй половине XIX — начале XX в

 
 

Кафедра государственной, муниципальной службы и кадровой политики 

     Реферат

     по  дисциплине «Муниципальное управление»

тема  «Земское и городское  самоуправление во второй половине XIX — начале XX в.»

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Москва 2010 

     Содержание

     Введение…………………………………………………………….........3

     1.Понятие  местного самоуправления……………….………………….4

     2.Образование  земских и городских самоуправленческих  учреждений и система выборов  земских и городских депутатов….......................................6

     3.Источники  доходов земств и прессинг "коронной" власти…….…19

     Заключение………………………………………………………..……30

     Список  использованных источников и литературы ……………...…32 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Введение

      Развитие  политической системы России на протяжении большей части ее исторического  пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

      В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

      Первое  связано с наличием общинного  землепользования и достаточно поздним  освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним  адекватным правовым оформлением частной  собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

      Второе  направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале  земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

      Несмотря  на наличие в историческом опыте  России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой  демократии), по сути, только становление  земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.  
 
 
 
 
 

      1.Понятие  местного самоуправления

      В российском законодательстве вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после крестьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

      Комиссия, созданная для подготовки реформы  губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление, исходя первоначально из самых прогрессивных  демократических идей. [с.39] В материалах комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

      Комиссия  заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей  в управлении местными делами, как  показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

      Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских  органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

      Прежде  всего самоуправление устанавливалось  в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых государствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представлявшим собой даже в подробностях сколок со шведского общинного устава 1862 года.[с.40] 
 
 

      2.Образование  земских и городских  самоуправленческих  учреждений и система  выборов земских  депутатов

      Земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с  правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую  систему самоуправления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.[с.40]

      Некоторые наши современные исследователи, ратующие за использование в организации  современного российского местного самоуправления земского опыта, видят в дуализме земства уникальность его организации, рассуждая при этом о параллельности систем управления - государственной и представительной, избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений, в котором обеспечивалась самостоятельность действий каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще одной системы местного самоуправления, никем не испытанной, но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократический надзор за выборными органами местного самоуправления. И когда мы говорим о достижениях земских учреждений в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному самоуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

      Вряд  ли можно применять сейчас систему  выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для  участия в выборах обладания  определенным числом земельных десятин и немалым другим недвижимым имуществом. По Положению 1864 года выборы в уездные земские представительные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

      Учрежденное Положением 1864 года деление выборщиков по куриям, где немалое значение имел имущественный ценз, оказалось  недостаточным для обеспечения  преимущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже отдельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян применялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой волости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

      Если  в Положении 1864 года для избирательных  съездов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь последовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. [с.41] Крестьяне могли теперь избирать гласных только от крестьян. Запрещение духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском представительстве.

      Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции".

      Такие ограничения не согласуются с  нынешними законодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности предположить, что они  обеспечивали чистоту состава представительных органов местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не только открыто участвуют в выборах, но и избираются в представительные органы всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись прежде, а другими способами.

      В отличие от выборов в земские  собрания Городовое положение 1870 года отказалось от сословной организации  выборов городских гласных. Положение 1870 года установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превышающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

      Поначалу  и в городах хотели группировать избирателей по сословному принципу, но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований  разделять городских избирателей на группы в зависимости от принадлежности к городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и городским хозяйством не устанавливающей.