Земское и городское самоуправление во второй половине XIX — начале XX в

      Другие  условия избирательного права для  городских выборов в общем  те же, что и для земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограничения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по городским сборам свыше полугодового оклада.

      Гласные земских собраний избираются на три  года, гласные городских дум - на четыре. В состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители  ведомства государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение; городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улучшения - представитель главного управления землеустройства и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и земледелием.

      Губернское  земское собрание составляется из уездных  гласных (в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими думами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих государственным имуществом и удельным управлением, депутатов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не состояли губернскими гласными, и некоторые другие губернские чиновники.

      Первоначально при подготовке еще Положения  о губернских и уездных земских  учреждениях 1864 года проектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обеспечено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские собрания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, будучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять население, как если бы они были избраны непосредственно съездами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чиновников 1682, то есть 81%.

      Городские думы составлялись под председательством  головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях  думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Городовое положение 1892 года существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных.

      Составители Городового положения, находя, что многолюдность  состава думы препятствует эффективности  ее работы, предполагали установить минимум  в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

      Управы - как земские, так и городские, могли приглашать лиц, не состоящих  гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном и смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.

      Очередные земские собрания, на которых рассматривались  разнообразные вопросы местной  жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки  могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

      В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и  не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном  городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.

      Чрезвычайные  собрания городской думы, как и  земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

      Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был  идентичен "параллельному" сосуществованию  двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных органов земских собраний и городских дум.

      Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ  был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положению 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу. По Положению 1864 года правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов - губернатором.

      В Положении 1864 года не было прямо указано  на последствия неутверждения избираемого  в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неутверждения  избранных в управу лиц назначаются  новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь избранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограничением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах последствия неутверждения были те же. [с.44]

      При подготовке Положения 1892 г. Министерством  внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские  присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов губернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.

      К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими  и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.[с.45]

      Кроме того, уездные и губернские земские  учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к  обоим уровням земства. В частности, уездные земства участвовали в формировании низшего звена системы российских судов, выбирая мировых судей. Выборы производились в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предводителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату.[с45]

      Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских  учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

      Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

      Прав  был А. Васильчиков, когда писал: "... круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего  управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос". И решался этот другой вопрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской повинности, Уставом Лесным, Уставом об общественном призрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положениями и инструкциями.[с.46]