Земельные ресурсы как объект муниципального управления

     Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:7

     а) увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет всех уровней за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

     б) сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями земельными ресурсами и органами власти города;

     в) вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

     г) введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

     д) оптимизацию структуры земельных ресурсов;

     е) формирование инфраструктуры управления:

     - развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики; 
     - определение социально-экономических стандартов (нормативов), обеспечиваемых городом для населения;

     - создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;

     - совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;

     - развитие института управляющих;

     ж) усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

     з) совершенствование нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей;

     и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

     - единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;

     - однократность  ввода информации;

     - ответственность за полноту и достоверность введенной информации;

     - обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;

     - обеспечение интегрированного перекрестного контроля достоверности информации в системе.

     Для эффективного управления земельными ресурсами используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

     Оценка управления земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением.

     Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать владелец земли.

     Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей.

     Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:8

     - гарантированное сохранение вложенных средств;

     - целевое использование инвестиций;

     - выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.

     Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.

     Таким образом, первое необходимое условие для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления - наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.

     Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели - лучше, дальше, больше, - а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и оценке. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.

     Такой подход предполагает введение механизмов оценки полезности земельных ресурсов путем определения бюджетной и иной эффективности, установления нормативов.

     Основной критерий  оценки - степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности субъекта. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.

     Бюджетная эффективность уполномоченного органа, управляющего земельными ресурсами, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости земельных ресурсов, принадлежащих субъекту. Критерии и нормативы «социальной эффективности» подлежат разработке.

     Они же позволят уполномоченному органу, осуществляющему доверительное управление землей, иметь четкие критерии того, что ожидает от него собственник и как будет оцениваться его работа.

 

1.2. Виды, функции и полномочия в управлении земельными ресурсами

     Функции государственного земельного управления - виды деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства. К полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:9

     1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

     2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

     3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра;

     4) установление порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

     5) изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в том числе путем выкупа;

     6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

     7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, ЗК РФ, федеральными законами.

     Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью) (ст. 9 ЗК РФ).

     Функции местного земельного управления - виды деятельности местных органов исполнительной власти, необходимые для организации исполнения земельного законодательства.

     К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкуп земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

     Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

     Функции государственного и муниципального управления в области земельных отношений возложены законами и подзаконными правыми актами на уполномоченные органы различного уровня. Земельные и другие природные ресурсы, законодательно признанные федеральной собственностью, находятся в управлении Правительства РФ (п. 1 ст. 114 Конституции РФ). Иными видами государственной земельной собственности и других природных ресурсов управляют исполнительные органы субъектов Федерации. Муниципальной земельной собственностью управляют органы местного самоуправления. Частная земельная собственность находится в хозяйственном управлении собственников земельных участков. Для осуществления общегосударственных задач по управлению использованием и охраной земель создаются государственные органы специальной компетенции.

     В настоящее время широкими полномочиями наделена Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

     Указом президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года №1847 в целях оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2 - ФЗК «О Правительстве Российской федерации» было установлено:

     1. Переименовать Федеральную регистрационную службу в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

     2. Возложить на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской федерации.

     3. Упразднить Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

     4. Передать Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии функции упраздняемых Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

     5. Установить, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии является правопреемником Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений.

     Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, определено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). К полномочиям Росреестра также отнесено предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости (п. 5.1.16 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии).

     Необходимо отметить, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации, которое осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии.

На основании Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии издан приказ Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 №395 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (зарегистрирован в Минюсте России 20.10.2009, регистрационный №15066).

     Территориальные органы Росреестра осуществляют функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также функции государственного земельного контроля.

     Деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости и использованию его сведений регулируется Федеральным законом от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»10 (Федеральный закон №221-ФЗ) в соответствии со следующими принципами:11

     - единство технологии ведения государственного кадастра недвижимости на всей территории Российской Федерации;

     - общедоступность сведений государственного кадастра недвижимости;

     - непрерывность актуализации, содержащихся в государственном кадастре недвижимости сведений;

     - сопоставимость сведений государственного кадастра недвижимости со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

     Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с Федеральным законом №221-ФЗ недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных данным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

     В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве»:12

     - землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство);