Зарубежный опыт организации местного самоуправления

В Финляндии 20 лет  назад была предпринята попытка  серьезно уменьшить число муниципалитетов  «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически[24].    

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной  реформы в целом были непосредственно  связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень  все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности»[25].  

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР. 

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о  местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном  самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.  

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется  также  на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет[26]. 

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

во-первых, система  местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе «новых» федеральных земель к западногерманской системе;

во-вторых, именно при реформировании системы организации  местных властей следует большее  внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

в-третьих, для  осуществления на практике реформы  местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в «новые» земли после объединения. 

Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики»[27]. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

Эффективность использования международного опыта  в России зависит от того, насколько  этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей  местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.  

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.  

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные  системы административно-территориального деления, предусматривающие различное  сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.  

Сложности перевода с иностранных языков приводят к  неправомерному отождествлению форм регулирования  и контроля за действиями местных  администраций со стороны вышестоящих  государственных органов с государственным  регулированием и контролем местного самоуправления.   

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется  с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у  России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.  

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.  

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии  местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия  свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани).    
 

[1] Веттерберг  Г. Новое общество. О возможностях  общественного сектора. – М.,1999 

[2] Муниципальные  системы зарубежных стран. http://www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO 

[3] Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 

[4] цит.по Неф  Р. Да здравствует нонцентрализм!  Москва, 2002 

[5] Лауринмяки  Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное  и региональное управление в  Финляндии.   Союз местных органов самоуправления Финляндии, 1996 

[6] Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных  властей Дании и Союз российский  городов. Москва, 1995 

[7]  Лауринмяки  Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное  и региональное управление в  Финляндии.   Союз местных органов  самоуправления Финляндии, 1996 

[8] Баранова К.К.  Бюджетный федерализм и местное  самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 

[9] МСУ и федерализм: опыт  США. Архив ИЭГ 

[10] Веттерберг  Г., там же. 

[11] http://www.i-u.ru/biblio/arhiv/books/municupr/5.asp Российский гуманитарный Интернет университет 

[12] Опыт работы  органов местного самоуправления  на примере германского города  Бергиш Гладбах. Центр германских  исследований. Институт Европы РАН.  Москва, 1997 

[13] Виталь Дюран  Э. Местные органы власти во  Франции. Москва, 1996 

[14] OECD, Revenue Statistics 1965-1999 (Paris: OECD, 2000), Tables 133, 134 

[15] Баранова  К.К. Бюджетный федерализм и  местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 

[16] http://www.ej.ru/025/life/03samoupr/01/index.html_Printed.html 

[17] Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. 

Standard & Poor’s Credit Week, April 11, 2001/ Цит.по Кредит Russia 

[18] Там же. 

[19] Баранова  К.К. Бюджетный федерализм и  местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000 

[20] Лауринмяки  Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное  и региональное управление в  Финляндии.   Союз местных органов  самоуправления Финляндии, 1996 

[21] Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных  властей Дании и Союз российский  городов. Москва, 1995 

[22] Зарубежный  опыт территориальной организации  местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm  IME дайджест 

[23] Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных  властей Дании и Союз российский  городов. Москва, 1995 

[24] Лауринмяки  Ю, Линкола Т., Прятта К. Местное  и региональное управление в  Финляндии.   Союз местных органов  самоуправления Финляндии, 1996 

[25] Зарубежный  опыт территориальной организации  местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm  IME дайджест 

[26] Н.Миронова. Под  знаком качества. Муниципальная  власть, 1999 

[27] Баранова  К.К. Бюджетный федерализм и  местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000.