Зарубежный опыт организации местного самоуправления

Равный доступ к общественным услугам, унификация

или

неравный доступ граждан к общественным услугам, возможность выбора на местном уровне? 

В первой группе стран права граждан понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в  частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.  

Ярким примером является организация школьного  образования в США. В этой стране помимо привычных для нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США около 15 тыс., независимы от графств и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной политики в своем округе, утверждают бюджет округа,  распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики[9].  

Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие  от США, известна в качестве эталона  социального государства. Можно  было бы ожидать, что в вопросе  о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень»  предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления[10]. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления. 

В странах второй группы необходимость государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем следует  поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”[11].  Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении[12], во Франции коммуны должны  1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях[13].

Фискальная автономия  или финансовое выравнивание? 

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных  бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность  шведских коммун и ландстингов  опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в  США – 67%[14]. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением.   

         В странах второй группы больше  внимания уделяется финансовому  выравниванию, причем в доходах  местных бюджетов значительное  место занимают государственные  дотации. Высокая доля государственных  дотаций ограничивает эффективность  местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого  финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

История о бассейнах: Германия и США 

Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В  Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям[15]. 

В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом  американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента - меньше одного цента на каждый потраченный доллар…но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства – и через год, после общественной PR кампании на новом референдуме жители сказали “да” налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно[16].  
 

Важно отметить, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость [собственных] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно»[17]. 

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам»[18].

Муниципальные ассоциации 

Для централизованного  представления своих интересов на государственном уровне муниципалитеты во всех странах образуют те или иные ассоциации.   

В Германии в  каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного  подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного  подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются  Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. 

Начиная с 1950-х  годов, с Германии действует Центр  по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенные в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун[19].   

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.  

В процессах  реформирования местного самоуправления в Польше активно участвуют 4 общественных организации (корпорации):

Союз польских метрополий, объединяющий 12 крупных  городов;

Союз польских городов, объединяющий свыше 240 средних  городов;

Союз польских городков, объединяющий гмины с населением менее 40 тыс. жителей;

Союз сельских гмин, объединяющий более 350 гмин. 

Эти организации  заключили соглашение об интеллектуальном сотрудничестве и выходят в Правительство  с совместными обращениями по всем вопросам, по которым достигают  соглашений. Цель объединения - достичь  консенсуса по законодательным актам в сфере местного самоуправления. Особенно актуальны  для них сейчас вопросы децентрализации публичных финансов. 

Межмуниципальная  кооперация 

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов  решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

покупка услуг  «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);

создание организаций, в управляющие органы которых  входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);

партнерство между  несколькими муниципалитетами в  реализации крупных проектов (примером является строительство станции  по переработке отходов) и другие. 

Например, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро-и водоснабжения, профессионального образования, защите детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов.  В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками[20]. 

В Дании два  муниципалитета Холстебро и Струер организовали товарищество для создания и эксплуатации аэропорта. Капитал  товарищества формировался из взносов  партнеров и взятых в кредит средств. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге[21].  

ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ  РЕФОРМ 

«Первичной ячейкой  местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание»[22]. 

Повсеместным  для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.   

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов  заканчивались неудачей даже в таких  высокоцентрализованных странах, как  Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов  на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.  

Примерами могут  служить Швеция и Дания.  В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное  муниципальное деление закрепило  сложившуюся систему блоков.  

В Дании для  определения границ округов было проведено исследование, которое  представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения»)  и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться[23].