Взаимодействие государственной и муниципальной власти в современной России

3. Проблемы формирования современной модели муниципального образования

Всего в  Российской Федерации к 1 мая 2006 г. были учреждены границы 24 210 муниципальных  образований (без учета муниципальных  образований Республики Ингушетия  и Чеченской Республики), в том  числе 19 904 сельских поселения из которых  к вновь образованным относятся 12,5 тысяч муниципальных образований, то есть 51,6% от общего числа муниципалитетов  РФ.

Представленные  данные и размышления на примере  реализации реформы местного самоуправления в Центральном федеральном округе можно утверждать, что сегодня  формируется единая проблемная база местного самоуправления, которая может  быть нейтрализована только в результате эффективного взаимодействия органов  государственной власти и местного самоуправления.

Данные  проблемы являются стабильно устойчивыми, однако требуют решения со стороны  местной, а в большинстве случаев  государственной власти.

Отмечается, что вопрос финансирования местного самоуправления связан в первую очередь  с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. С одной стороны, такое право  органов местного самоуправления можно  рассматривать как прогрессивный  шаг. Но с другой стороны, это приведет к появлению трудностей для регионов при определении реальной финансовой обеспеченности муниципальных образований.

Тем самым  появится вероятность усложнения вопроса  межбюджетных отношений и не совсем четкого определения ответственность  при разграничении полномочий всех уровней публичной власти, что  на сегодняшний день является уже  одним из самых сложных вопросов реализации реформы местного самоуправления.

Чтобы обеспечить органы местного самоуправления возможность  применения ряда положений федерального закона, требуется совершенствование  и корректировка федерального законодательства в других областях.

Проблему  правового обеспечения реформы  необходимо решать в первую очередь  на уровне государственной власти. Здесь основная нагрузка ляжет на регионы, которым предстоит большая  работа по созданию пакета законов, регулирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения с учетом появления  новых муниципальных образований.

Проблема  подготовки муниципальных кадров является одной из основных в условиях реформы  местного самоуправления. В качестве опорной идеи при решении данной проблемы предлагаем комплексную программу  подготовки муниципальных кадров. Кроме  того, целесообразным на наш взгляд является реализация проекта единого  информационного пространства ЦФО  по учету и ведению реестра  муниципальных правовых актов, принимаемых  в муниципальных образованиях ЦФО.

При рассмотрении территориальных основ местного самоуправления в рамках реализации Федерального закона в городе Рязани, выделим ряд объектов, переданных из муниципальной собственности в государственную собственность Рязанской области, из федеральной и государственной – в муниципальную, а также ряд объектов муниципальной собственности, находящихся в реестре по состоянию на 1 января 2007 г.

Экономическое состояние жилищно-коммунального  комплекса и основных фондов коммунальной инфраструктуры города по состоянию  на 01.01.2007 г. показывает большое количество домов, нуждающихся в проведении ремонта, необходимость проведения работ по содержанию и ремонту  объектов внешнего благоустройства  города, ремонта городских дорог. Расход на благоустройство городской  территории в 2006 г. составил 205327,7 тыс. руб., из них на содержание и ремонт дорог - 27600 тыс. руб.

Основные  проблемы, которые следует диагностировать  в реформирование местного самоуправления и как следствие в отношениях государства и местного самоуправления:

• недостаточность бюджетных средств в большинстве муниципальных образований и их дотационный характер;
• недостаточное финансирование переданных муниципальным образованиям полномочий;
• отсутствие бюджетных средств на развитие муниципалитетов;
• излишняя централизации региональными центрами бюджетных потоков муниципалитетов;
• проблемы в межбюджетных отношениях муниципальных образований различного уровня, а именно излишняя централизация муниципальными районами бюджетных потоков муниципалитетов;
• неудовлетворенность муниципалитетов региональной политикой налогового администрирования; недостаточность налогооблагаемой базы для наполнения местных бюджетов;
• проблема квалифицированных муниципальных кадров, особенно в сфере финансов и налогообложения;
• повышение эффективности использования муниципальной собственности;
• недостаточность финансовых средств муниципалитетов на содержание объектов социальной инфраструктуры.
• Среди основных задач административной реформы в России названа организация эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. Решение этой задачи основывается на конституционном принципе невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал кардинальным шагом вперед в развитии местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти. Он внес значительные изменения, которые выразились в территориальном устройстве местного самоуправления, сфере муниципальной деятельности и определении пределов самостоятельности местного самоуправления на современном этапе.
• Сложившаяся в современной России и вновь реформируемая модель местного самоуправления сохраняет традиционную противоречивость:
• - реформы местного самоуправления, инициируемые государственной властью, нередко ограничиваются этой же властью и затем сводятся на нет, а начинающиеся новые реформы нередко отрицают старые;
• - смысл проводимых властью реформ порой непонятен населению и поэтому не порождает должной инициативы снизу, и, следовательно, не способствуют формированию реального местного самоуправления и гражданского общества.
• Регионы Центрального федерального округа являются классическими в развитии политической системы, в том числе и системы местного самоуправления, поэтому являются наиболее репрезентативными и показательными в решении проблемы формирования эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления.
 

4. Модели взаимодействия государственной и муниципальной власти в современной России

Отдельно хотелось бы выделить следующую классификацию. Предлагается авторская типология моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти в России, которая основана на анализе форм взаимодействия как совокупности качественно однородных явлений взаимодействия государственной и муниципальной власти. Предлагается выделение нескольких моделей взаимодействия государственной и муниципальной власти: партнёрство, доминирование, субсидиарность, игнорирование, конкуренция и конфронтация. Применение данных моделей к исследованию взаимоотношений государства и местного самоуправления позволяет оценить эффективность взаимодействия, что в контексте данного исследования представляется особенно важным. Кроме того, данная типология предусматривает рассмотрение наличия-отсутствия и степени развития условий эффективного взаимодействия, рассмотренных в параграфе 4 главы 1 настоящей работы, что позволяется дать качественную характеристику существующей модели взаимодействия органов власти, а также выявить проблемные аспекты исследуемой модели.

Модель «партнёрство» характеризуется пониманием со стороны государственной власти важности и роли местного самоуправления в развитии социально-экономических отношений. Соответственно их деятельность направлена на развитие местного самоуправления и выстраивании конструктивного диалога с муниципальной властью, а также на принятие соответствующих решений с учетом интересов муниципальных образований. Отношения партнерства обеспечивают достижение  синергетического эффекта от согласованной деятельности всех субъектов взаимодействия. Важным критерием для существования подобной модели является понимания ответственными представителями органов власти важности самого феномена местного самоуправления и его сущности как формы самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения. Необходимым условиям существования данной модели является паритетность в отношениях государственной и муниципальной власти, что предполагает равенство их перед законом, наличие собственных предметов ведения, а также справедливую систему распределения доходов территорий, обеспечивающую финансово-экономическую основу муниципалитетов.

Модель «доминирование» характеризуется тем, что отношения между сторонами построены надоминировании, в отдельных случаях, даже на подчинении одной из сторон. При этом необходимо осознавать, что в реальных современных условиях такой доминирующей стороной может быть только государство. Данная модель основана на патернализме в отношениях, что выражается в обеспечении определённой поддержке (финансовой, административной и т.п.) деятельности муниципальных органов власти, выдаче преференций и предпочтений в обмен на лояльность и послушание по отношению к государственной власти. Сунгуров проводит аналогию данной модели с Моделью «Приводных ремней», которая была наиболее ярко представлена в Советском Союзе в 1930-1970-е годы, когда партийно-государственный аппарат рассматривал все общественные организации исключительно как передаточные механизмы от партийного руководства к рядовым жителям страны, при этом ни о какой самостоятельности в этом случае и говорить не приходилось; а лояльные институты занимали положенное им место винтиков, точнее, приводных ремней в находящейся под полным контролем руководства политической системы.

Модель «игнорирование» предполагает отсутствие взаимодействия как такового, что может быть обусловлено различными причинами, однако предполагается, что данная модель является переходной моделью. Она может формироваться в условиях перехода от доминирования к конфронтации, от конфронтации к доминированию, а также от доминирования или конфронтации к более эффективным моделям взаимодействия.Модель игнорирования проявляется тогда, когда государство не замечает большинства муниципальных образований, не мешает, но и не помогает их деятельности. Такая модель может быть реализована в условиях концентрации власти на разнообразных политических и экономических проблемах, в частности в условиях экономического кризиса.