Субъекты муниципально-правовых отношений

2. Судебная форма защиты прав местного самоуправления как юридическая гарантия

Закон о местном самоуправлении, определяющий стратегию совершенствования системы муниципальной власти, должен вступить в силу в полном объеме с 1 января 2009 г. Реформирование институтов власти всегда сопровождается конфликтами интересов. В этих условиях особое значение приобретает судебная защита прав местного самоуправления, обеспечивающая законность и восстановление нарушенных прав. Конституционный статус местного самоуправления - самостоятельного в пределах своих полномочий и организационно обособленного от государственной власти - исключает возможность административного разрешения возникающих на муниципальном уровне споров вышестоящими органами исполнительной власти. Лишь суды вправе рассматривать такие споры и выносить по ним решения. Поэтому право на судебную защиту выделено в ст. 133 Конституции РФ в качестве особой гарантии местного самоуправления. Эта гарантия получила развитие в ст. 46 Закона о местном самоуправлении 1995 года, согласно которой граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Следует отметить, что в установленный законодателем переходный период, т.е. до 2009 г., эта норма должна сохранять свою силу. Конструкция ст. 46 далека от совершенства: судебная защита местного самоуправления не исчерпывается признанием недействительными правовых актов; перечисленные в статье субъекты подают не иски, а заявления и жалобы; подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам требует законодательного разграничения и т.д. Тем не менее эта статья несла в себе значительный демократический потенциал, наполняющий реальным содержанием конституционную гарантию судебной защиты местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления получают возможность обратиться в суд в случае нарушения прав местного самоуправления. Что же означает понятие "права местного самоуправления"? Ведь местное самоуправление это не субъект, а процесс - деятельность по решению вопросов местного значения, осуществляемая непосредственно населением или органами местного самоуправления. "Права местного самоуправления" - комплексное понятие, объединяющее права муниципальных образований как субъектов публичных и гражданских отношений, органов и должностных лиц местного самоуправления и граждан на осуществление местного самоуправления. В общем случае правом судебного обжалования незаконных действий или решений обладают те субъекты, чьи права нарушены этими действиями или решениями. В ст. 46 закреплено право любого жителя муниципального образования обращаться в суд, если нарушены права муниципального образования, органов местного самоуправления или право гражданина на осуществление местного самоуправления. При этом гражданин не обязан доказывать факт нарушения его субъективных прав. Если изданный государственным органом правовой акт ущемляет самостоятельность органов местного самоуправления, то любой житель муниципального образования вправе оспорить этот акт в суде, потому что им нарушены права местного самоуправления. Если закон субъекта Федерации о муниципальных выборах противоречит федеральному закону, то нет необходимости ждать, когда будут объявлены выборы и соответствующей нормой будут нарушены права конкретного избирателя. Любой избиратель может в судебном порядке обжаловать эту норму сразу же после ее издания - как нарушающую права местного самоуправления. Если решением государственного органа муниципальному образованию отказано в предоставлении финансовых средств, которые положены ему по закону, то этим нарушены права местного самоуправления, следовательно, любой житель муниципального образования вправе оспорить указанное решение в суде. При этом суд не вправе отказать в рассмотрении дела на том основании, что соответствующие денежные суммы причитаются муниципальной казне, а не гражданину, подавшему жалобу. Нарушение бюджетных прав муниципального образования - это нарушение коллективного права всех его жителей на осуществление местного самоуправления. Сложившееся в конце 1990-х годов в отечественной судебной практике широкое толкование права граждан на обращение в суд в защиту интересов местного самоуправления соответствует конституционным целям этого важнейшего института народовластия. Если нарушены права местного самоуправления, значит, нарушены права каждого участника самоуправления, что дает им право обращаться в суд. Верховный Суд РФ в своих решениях последовательно отстаивает эту позицию, основанную на конституционных нормах. Так, во Владимирский областной суд поступило заявление граждан Колосовой и Быкова о признании недействующей нормы областного закона, противоречащей Бюджетному кодексу РФ. Решением Владимирского областного суда от 4 сентября 2002 г. жалоба была оставлена без удовлетворения. Однако Президиум Верховного Суда РФ Определением от 2 апреля 2003 г. отменил это решение, указав следующее: довод суда о том, что закон не нарушает прав и свобод заявителей, поскольку граждане не являются субъектами бюджетных правоотношений, правильным быть признан не может. При обращении в суд заявители ссылались на нарушение оспариваемым областным законом их права на самостоятельное решение вопросов местного значения. Обращение в суд с таким заявлением допустимо в соответствии со ст. 133 Конституции РФ, гарантирующей местному самоуправлению право на судебную защиту, а также ст. 46 Закона о местном самоуправлении 1995 года. Не передавая дело на новое рассмотрение, Президиум Верховного Суда вынес новое решение об удовлетворении заявления граждан. Особо значима эта процессуальная гарантия для должностных лиц местного самоуправления. Так, Определением Верховного суда Республики Хакасия от 21 мая 2001 г. было оставлено без рассмотрения заявление главы Базинского сельсовета. Какова о признании недействительными отдельных положений Закона Республики Хакасия о республиканском бюджете на 2001 г. В Определении было указано, что устав сельсовета в установленном порядке не зарегистрирован, поэтому у Какова нет полномочий главы муниципального образования и он не вправе обращаться от имени муниципального образования в суд. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 27 ноября 2001 г. отменила это Определение, указав, что ст. 46 Закона о местном самоуправлении 1995 года, предоставляет заявителю, как должностному лицу местного самоуправления, право на обращение в суд независимо от того, подтверждены ли его полномочия выступать от имени муниципального образования [4; 201]. Кроме того, в силу этой же нормы закона он имеет право на обращение в суд за защитой местного самоуправления не только как должностное лицо, но и как гражданин, проживающий на территории муниципального образования. К сожалению, Закон о местном самоуправлении 2003 года не содержит статьи, посвященной судебной защите прав местного самоуправления. Вероятно, в переходный период положения этого Закона будут еще не раз корректироваться. Думается, при этом можно восполнить пробел и закрепить в нем норму, аналогичную содержащейся в ст. 46 Закона о местном самоуправлении 1995 года. При этом следует устранить те ошибки в конструкции нормы, которые были допущены в 1995 г. В ГПК РФ также не получила развития и должного нормативного закрепления идея о том, что нарушение прав местного самоуправления неизбежно влечет нарушение прав каждого жителя соответствующего муниципального образования, что дает им право обращаться в суд без дополнительных доказательств нарушения их субъективных прав. Остается рассчитывать, что суды в своей деятельности будут руководствоваться непосредственно нормами ст. ст. 46, 130 и 133 Конституции РФ. Вызывает оптимизм позиция Пленума Верховного Суда РФ, указавшего в Постановлении от 20 января 2003 г. "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", что органы местного самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только в случае, указанном в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ (когда нарушена их компетенция), но и в иных случаях нарушения оспариваемым актом прав местного самоуправления. Это расширительное толкование сделано со ссылкой на ст. 133 Конституции РФ. Статья 45 ГПК предусматривает право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту интересов муниципальных образований. На практике меры прокурорского реагирования - наиболее действенный инструмент защиты прав местного самоуправления. Однако и для граждан как главных субъектов местного самоуправления не должна опускаться планка демократических стандартов непосредственного доступа к правосудию. Европейский суд по правам человека в решении по делу "Голдер против Соединенного Королевства" отметил, что такие характеристики процесса, как справедливость, публичность, динамизм, лишаются смысла, если нет самого судебного разбирательства. Правомочие по обращению в суд в защиту местного самоуправления - неотъемлемая составная часть права граждан на участие в местном самоуправлении [12; 5-7].