Субъекты муниципально-правовых отношений

Субъекты муниципально-правовых отношений

Муниципально-правовые отношения представляют собой регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов. Для рассматриваемых правоотношений характерны все признаки, присущие всем правоотношениям. Вместе с тем они имеют определенные особенности.

Муниципально-правовые отношения носят локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются только на территории муниципального образования. Согласно ст. 131 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Основным субъектом муниципально-правовых отношений является население муниципального образования, которое непосредственно решает вопросы местного значения (путем прямого волеизъявления), или органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Муниципально-правовые отношения носят комплексный характер. Задачи и функции местного самоуправления реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социально-культурной, в сфере строительства, транспорта, охраны общественного порядка и др. Через муниципально-правовые отношения реализуются функции местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения в значительной степени предопределяются нормами муниципального законодательства, являющегося первичным элементом правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления местного самоуправления. При отсутствии муниципального законодательства невозможно существование и развитие муниципально-правовых отношений, которые выступают в качестве обязательного условия реализации прав граждан на местное самоуправление.

Виды муниципально-правовых отношений классифицируют по различным критериям. В зависимости от содержания выделяют следующие группы муниципально-правовых отношений:

1) связанные с организацией местного самоуправления. В эту группу входят отношения, складывающиеся при образовании, объединении, преобразовании муниципальных образований, установлении и измерении их границ и наименований. Эти правоотношения возникают не в связи с непосредственным решением вопросов местного значения, а в связи с решением организационных вопросов;

2) характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Данные отношения складываются в различных сферах местного хозяйства (экономической, социально-культурной);

3) муниципально-правовые отношения, которые связаны с деятельностью органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий, передаваемых им органами государственной власти.

В зависимости от субъектного состава муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:

1) одной из сторон выступает муниципальное образование - специфический субъект муниципального права. В этих отношениях находят свое выражение особенности, связанные с правовым положением муниципального образования, которое имеет муниципальную собственность, собственные финансовые ресурсы, органы местного самоуправления;

2) одним из субъектов выступает население муниципального образования - основной субъект муниципально-правовых отношений. Данные отношения возникают в результате реализации населением на местном уровне различных форм непосредственной демократии;

3) одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Через эти отношения, как правило, происходит решение вопросов местного значения.

Кроме того, муниципально-правовые отношения классифицируют по форме осуществления местного самоуправления:

1) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. Первостепенное значение этой группы муниципально-правовых отношений связано с тем, что в них реализуется один из важнейших принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения;

2) муниципально-правовые отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

3) муниципально-правовые отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с действующим законодательством. Особенность данной группы отношений заключается в том, что они связаны с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это участие осуществляется в двух формах: путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, а также через деятельность органов местного самоуправления по исполнению нормативных актов органов государственной власти.

Одним из важнейших элементов муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты.

Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются физические и юридические лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципально-правовых отношений имеют следующие особенности:

- во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных только в муниципально-правовых предписаниях;

- во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность;

- в-третьих, большинство субъектов муниципально-правовых отношений способны принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены как население, так и органы местного самоуправления.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются на:

а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальные служащие);

б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, органы государственной власти РФ и субъектов РФ);

в) публично-территориальные образования (муниципальные образования и государство).

Центральное место среди субъектов местного самоуправления занимает муниципальное образование, поскольку именно через него наиболее полно раскрывается и реализуется содержание местного самоуправления.

Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои полномочия.

Общие принципы местного самоуправления

В Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что российская Конституция эффективна, она работает и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы организации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период. И эти фундаментальные установления он как гарант Конституции будет хранить и защищать. Кроме того, напомнил, что 1 января 2009 г. заканчивается переходный период, установленный для введения в действие всех положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Но совершенствование этого законодательства будет

Реализация реформы местного самоуправления продолжает ставить перед научным сообществом новые методические и научно-практические задачи, от успешного решения которых зависит дальнейшее становление и совершенствование местного самоуправления в стране. Практика реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ показывает, что, например, название Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" лишь замаскировало проблему, не решило ее по существу, хотя в преамбуле документа отмечено, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определяет государственные гарантии его осуществления.

Существенными являются положения ст. 4 этого Закона, согласно которым правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права. Глава 2 Федерального закона N 131-ФЗ называется "Принципы территориальной организации местного самоуправления", а перечня принципов и их определения не содержит, как и ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления". То, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности, отмечено в ст. 33 рассматриваемого Закона. Дефицит информации о принципах в рассматриваемой области не закрывает и норма ст. 37 - местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Законодательное Собрание Владимирской области просило в 1997 г. Конституционный Суд РФ дать толкование п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

При этом заявитель просил разъяснить, что следует понимать под общими принципами организации системы органов; включает ли в себя организация системы органов государственной власти и местного самоуправления: порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, порядок организации их деятельности и полномочия, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации, государственную службу субъекта Российской Федерации и муниципальную службу на его территории.

Отвечая на вопросы, поставленные в обращении, Конституционный Суд РФ был бы вынужден выйти за рамки положений, содержащихся в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, что, по существу, означало бы создание новых правовых норм. Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1995 г. N 67-О <3>, обращения о толковании Конституции РФ, предполагающие такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от Конституционного Суда РФ создания новых правовых норм, ему не подведомственны.

Как следствие, было отказано в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Владимирской области о толковании п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ как не соответствующего критерию допустимости по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4>.

Вместе с тем, по мнению Н.С. Бондаря <5>, судьи Конституционного Суда РФ, несмотря на значимость данного конституционного положения для решения вопроса об установлении пределов нормативного воздействия государственной власти, включая ее федеральный уровень, на муниципальные отношения, оно не является в полной мере ясным, четким и определенным и по своей грамматической конструкции может быть истолковано различным образом, как относящее к предметам совместного ведения установление:

а) местного самоуправления;

б) общих принципов местного самоуправления;

в) общих принципов организации местного самоуправления;

г) общих принципов организации системы местного самоуправления;

д) общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

Очевидно, что в зависимости от избранного варианта истолкования соответствующих положений будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.

Кроме того, по мнению Н.С. Бондаря, практика сформулировала устойчивый подход к пониманию указанного положения Основного Закона, выразившийся в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, по священного местному самоуправлению, которым устанавливаются общие принципы его организации. Такой подход в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда РФ, который, неоднократно обращаясь к п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, однозначно интерпретировал его содержание как относящее к предметам совместного ведения установление именно общих принципов организации местного самоуправления.

В настоящее время, осуществляя правовое регулирование местного самоуправления, федеральный законодатель выходит как за пределы установления общих принципов в данной сфере общественных отношений, так и за пределы регламентации организационных основ местного самоуправления. Это особенно проявилось в новом Федеральном законе N 131-ФЗ, предусмотревшем по многим муниципальным вопросам весьма детальные, императивные и фактически безальтернативные нормативные решения. Сам по себе такой подход, по мнению Н.С. Бондаря, вряд ли может рассматриваться как противоречащий Конституции РФ. Конституция по своему смыслу и духу ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, действенной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные общегосударственные функции, включая функцию социального государства, в пределах территории муниципального образования. В таких условиях, представляется, федеральный законодатель не лишен возможности и известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.