Субъекты муниципально-правовых отношений

Н.Л. Пешин, исследователь вопросов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также полагает, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. По его мнению, норма п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации <7>.

Многие российские ученые анализировали понятие принципа права, систему принципов организации местного самоуправления и приходили к выводу о необходимости ее конкретизации.

В общем, принципы права, которые применяются при регулировании основ местного самоуправления, можно подразделить на конституционные принципы и общие принципы организации местного самоуправления, которые необходимо иметь дополнительно к конституционному регулированию.

К конституционным принципам относятся принципы, содержащиеся в Конституции России, такие, как:

- осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3);

- признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12);

- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ст. 130);

- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131);

- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130);

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131);

- органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132).

Однако другие конституционные принципы, в отличие от перечисленных, характеризуются более высоким уровнем детализации правового регулирования местного самоуправления. К ним можно отнести:

- самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132);

- право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме (ст. 32);

- обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище (ст. 40).

Российскими учеными предложены различные варианты и классификации общих принципов организации местного самоуправления, например обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, поселенческо-территориальный, одноуровневость (с принятием Федерального закона 2003 г. N 131-ФЗ - двухуровневость), приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность, принцип города - единый организм.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является главным критерием развития общества, его способности решать самые сложные экономические, политические и социальные проблемы. Гарантии местного самоуправления - условия и средства, которые обеспечивают организацию и деятельность названного института <9>, поэтому с целью реализации населением права на осуществление местного самоуправления в Федеральном законе N 131-ФЗ необходимо раскрыть содержание общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации как правовых, территориальных, организационных и экономических.

ЮРИДИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие и сущность юридических гарантий местного самоуправления

Юридические гарантии представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. В законодательстве еще можно встретить термин «правовые гарантии местного самоуправления». Между общими и специальными гарантиями существует тесная взаимосвязь. Общие гарантии являются определяющими по отношению к специальным, обуславливают существование последних. В то же время специальные средства представляют правовую форму выражения общих гарантий. По мнению Н.Л. Пешина, юридические гарантии можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям относятся конституционные гарантии, гарантии, закрепленные в федеральном законодательстве, и гарантии, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Специальные же гарантии - это дополнительные меры, устанавливаемые с целью обеспечения осуществления местного самоуправления с учетом специфики той или иной сферы общественных отношений. В свою очередь специальные гарантии могут быть закреплены как в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Думается, что данный подход требует некоторого уточнения. Следуя подобной логике, среди общих гарантий можно было бы выделить и гарантии, закрепленные в уставах муниципальных образований и нормативных актах органов местного самоуправления, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Мнения о том, что в уставах муниципальных образований могут содержаться гарантии местного самоуправления, придерживаются и другие ученые. В уставы муниципальных образований включаются положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, в них конкретизируются гарантии местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Юридические гарантии по своему характеру могут быть материальными и процессуальными. Например, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции Российской Федерации, является материальной гарантией. Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в федеральном законодательстве, где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств. В зависимости от целевого назначения специальные (юридические) гарантии можно разделить на три группы:

1) Гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного самоуправления.

Закон о местном самоуправлении 2003 года закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности. Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом. Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций. Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется конституционным правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет;

2) Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления. К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обособлена от государственной власти и может действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государством являются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются звеньями единой иерархической системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).

2. Самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской федерации (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например, путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, отражающий особенности организации и осуществления местного самоуправления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимается представительным органом местного самоуправления или выносится на местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование выборных и других органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправления.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления предполагает, что назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований [2; 141].

4. Контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организационной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Закону о местном самоуправлении 2003 года, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами местного самоуправления.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления является право муниципальных образований иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образования [9; 24];

3) Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.

О судебной форме защиты местного самоуправления речь пойдёт в следующем параграфе.

В некоторых работах гарантии местного самоуправления подразделяются на экономические, организационные и юридические. Но по содержанию они очень похожи на виды специальных (юридических) гарантий.

В зависимости от того, для кого предоставляются гарантии, разделяют гарантии прав населения, отдельных граждан Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления [3; 97]. Возможно разделение гарантий местного самоуправления и в зависимости от сферы их действия на международно-правовые, внутригосударственные, региональные. Исходя из того, что гарантии местного самоуправления могут содержаться в уставах муниципальных образований, можно также выделить гарантии, действующие на территории муниципального образования. Международно-правовые гарантии закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована в Российской Федерации Федеральным Законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления». В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом конвенция распространяет свое действие не только на территорию России, но и на территорию других государств, её ратифицировавших. В ней формулируются такие основополагающие вопросы местного самоуправления как сфера компетенции местного самоуправления, условия осуществления полномочий на местном уровне, правовая защита местного самоуправления и т.д. Внутригосударственные гарантии закрепляются в Конституции Российской Федерации и иных правовых актах государства. Так, ряд гарантий местного самоуправления определен в статьях 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации, большое количество гарантий содержится и в целом ряде статей федеральных законов. Эти гарантии действуют на территории всей Российской Федерации. Региональными следует признать гарантии, которые получили свое отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации. Региональные гарантии применимы на территории отдельного субъекта федерации. В разных субъектах гарантии могут отличаться друг от друга [11; 112]. Подводя итог, необходимо отметить, что, несмотря на условный характер многих классификаций, они, тем не менее, дают достаточно полное представление о существующих гарантиях местного самоуправления.