Реформа ЖКХ: сущность, необходимость, результаты

     Кроме того, по данным другого опроса, проведенного этой же организацией, подавляющее  большинство москвичей - 70% - считают  повышение с января 2005г. тарифов на услуги ЖКХ несправедливым, поскольку эта мера, по их мнению, ведет к дальнейшему обнищанию народа. При этом 78% жителей столицы отмечают, что повышение тарифов на услуги ЖКХ никак не отразилось на их качестве. А 11% респондентов вообще заявили, что качество предоставляемых населению услуг, несмотря на повышение платы, только ухудшилось. 

     3.4 Три ошибки реформы  ЖКХ

     Практически все российские реформы сводятся к копированию «опыта передовых  стран». При этом примитивность заключается в том, что реформаторами механически копируется лишь форма образца для подражания. Тогда как его содержание представляется очень смутно. В итоге всегда получается в соответствии с известной фразой сатирика: «машина похожа на настоящую, а включаешь – не работает».   
          Первая ошибка состоит в направленности реформы на универсализацию коммунальной сферы – внедрении общей для всех сфер общества модели ее деятельности. Этот подход демонстрирует непонимание того, что общество состоит из двух принципиально разных по своему устройству и предназначению сфер. Первая – социальная, обеспечивающая людям возможность существования. Вторая – экономическая, обеспечивающая условия для деятельности. И если инфраструктура общества используется разными сферами, в управлении ею должны применяться технологии, пригодные для разных типов отношений – социальных и экономических. Соответственно, формирование цены основывается на разных принципах – бюджетном для социальной и рыночном для экономической. Как следствие, коммунальное хозяйство, являющееся одной из частей инфраструктуры, должно обеспечивать на бюджетном принципе возможность существования, а на экономическом – условия для деятельности.  
      Тогда как осуществляющееся реформирование ЖКХ ориентировано на то, чтобы обе сферы пользовались коммунальной инфраструктурой на одинаковых условиях и принципах.      

     Цели  существования, достижение которых  обеспечивает социальная сфера, не имеют  альтернативы – человек не может  обходиться без света, тепла, воды, пищи, услуг здравоохранения и т.д. Поэтому количество ресурсов и услуг, объективно необходимых человеку для существования, он должен получать по доступной для себя цене. Это значит, что уровень цен на требуемое для существования количество ресурсов и услуг должен иметь не экономическое, а социальное обоснование – быть посилен для всех без исключения категорий граждан. Точнее, должен без проблем оплачиваться из самого низкого реального дохода.   
     Точно так же жилищно-коммунальная инфраструктура должна на возмездной основе использоваться для нужд любой деятельности. Потому что возмещение – естественная основа деятельности. Соответственно, использование инфраструктуры общества хоть частными, хоть государственными предприятиями и конторами должно обеспечивать полное возмещение затрат на создание ресурсов или оказание услуг.  
            Вторая ошибка касается способа обеспечения социальной функции жилищно-коммунальной инфраструктуры и является в какой-то степени производной от первой. Ее суть в порочности создаваемого механизма поддержки малообеспеченных групп населения. Потому что он представляет собой чисто бюрократическую конструкцию – в нем «бюрократ сидит на бюрократе и бюрократом погоняет». Так что стране потребуются сотни тысяч дополнительных чиновников – одни будут проверять уровень доходов, другие будут заниматься предоставлением пособий, третьи будут обеспечивать связь механизма поддержки со всей госмашиной, четвертые – контролировать работу остальных и т.д. и т.п.   
     Тогда как если ввести лимит социального потребления коммунальных услуг, новой вавилонской башни бюрократии просто не потребуется. Человек по основному счету будет оплачивать социальный минимум услуг, тогда как дополнительное потребление будет оплачивать нормальным образом по дополнительным счетам и по экономически обоснованным ценам. Как и использование коммунальной инфраструктуры для нужд любой деятельности.  
     Третья ошибка имеет своим источником непонимание того, что инфраструктура жизнедеятельности общества является таким же элементом его суверенитета, как армия или денежная система. Поэтому инженерные коммуникации, как основа инфраструктуры, должны находиться исключительно в государственной собственности. Соответственно, инвестиции в создание, поддержание работоспособности и эксплуатацию сетей должны идти только из бюджета – никаких иных инвестиций в принципе не должно быть. Потому что любые сторонние инвестиции в инфраструктуру фактически означают продажу суверенитета.  
     Это же касается планируемой передачи инфраструктуры управляющим компаниям на праве полного хозяйственного ведения. И тем более ее приватизации. Англичане продали водоканалы частному бизнесу. В результате этого приватизационного заскока их государство лишилось части суверенитета – возможности непосредственно обеспечивать своим гражданам право на существование в виде гарантированного водоснабжения. Так что теперь Британия вынуждена перекупать это право для своих граждан у частных водопроводчиков. Или, говоря прямо, платить владельцам водопровода дань за право малообеспеченных англичан всегда иметь минимум воды для своего существования.   
     Использование инфраструктуры сверх объективно необходимых потребностей должно приносить обществу прибыль. Как и в части потребления для нужд любой деятельности. Соответственно, цена за такое использование инфраструктуры должна включать себестоимость создания ресурсов и услуг плюс какой-то процент прибыли. Естественно, единый для всех – наподобие ставки рефинансирования ЦБ.  
     Сегодня муниципалитет является и собственником коммунальной инфраструктуры, и управляющей компанией. Реформаторы намереваются осуществить рокировку – заменить муниципальную контору частной. Те же англичане, приватизировав инфраструктуру водоснабжения, очень быстро обнаружили, что «хуже и страшнее монополиста может быть только частный монополист». По той простой причине, что частник эффективнее чиновника. А потому ущерб от частной монополии всегда гораздо выше убытков от государственной.  
    В жилищно-коммунальном хозяйстве должно иметься четыре типа предприятий. Первый – муниципальные, осуществляющие функции владения коммунальной инфраструктурой. Второй тип – частные, осуществляющие строительство и ремонт инженерных коммуникаций. Третий тип – частные, управляющие инфраструктурой. Четвертый – частные проектно-консалтинговые фирмы. Соответственно, экономические отношения должны существовать между выступающими в качестве заказчиков владельцами инфраструктуры, с одной стороны, и выступающими в качестве подрядчиков строителями, управленцами и проектантами-консультантами, с другой.  
     Аналогично экономические отношения должны существовать между потребителями и управляющими компаниями в части доступа к ресурсам и услугам. Для граждан это касается сверхнормативного потребления, а для юридических лиц – всего объема потребляемых услуг и ресурсов. Соответственно, в части нормативного потребления между гражданами и властью действуют социальные отношения – законодательные собрания должны устанавливать как нормативы социального потребления коммунальных ресурсов и услуг, так и стоимость их оплаты.

     Инвестиции  в содержание и развитие инженерных коммуникаций должны идти из регионального  бюджета. Точнее, из дохода от деятельности коммунальных предприятий, который  должен весь консолидироваться в  специальном бюджетном фонде, из которого должны оплачиваться услуги управляющих и консультационных компаний. А также финансироваться расходы на содержание и развитие инженерных коммуникаций. Тогда как из муниципального бюджета должны финансироваться расходы лишь на благоустройство, текущий ремонт социальной составляющей жилого фонда и вывоз мусора.   
Соответственно, может эффективно выполнять свои функции только в том случае, если будет иметь с каждой сферой естественные для нее отношения – социальные или экономические. Тогда как универсальных отношений человечество пока не изобрело. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     4. Общие итоги реформы

     Реформа ЖКХ является одной из наиболее ранних структурных реформ, начавшихся в  российской экономики. Первые нормативно-правовые акты в этой сфере были приняты  еще в 1992-93 годах, существенное ускорение реформы предусматривалось в 1997 г. За прошедшее десятилетие можно выделить три основные результата, достигнутые в ходе преобразований:

• близка к своему решению проблема передачи ведомственного жилищного фонда; жилье, находившееся на балансе предприятий и составлявшее в 1992 г. примерно 40% городского жилищного фонда в России, практически полностью передано в муниципальную собственность;
• существенно возросла доля тарифов на жилищно-коммунальные услуги, финансируемая за счет средств населения: на настоящий момент федеральный стандарт составляет 90% покрытия текущих затрат, региональные стандарты - в среднем 81,5%, средний фактический уровень - 72,7%, при этом собираемость платежей по-прежнему поддерживается на достаточно высоком уровне (90%); ряд городов перешел на полную оплату населением тарифов на услуги ЖКХ;
• создана достаточно эффективно действующая система социальной защиты низкодоходных слоев населения в условиях повышения платежей за жилищно-коммунальные услуги; жилищные субсидии являются первой адресной системой социальной поддержки в России, на настоящий момент ее услугами пользуются 13,8% домохозяйств.

       В то же время реформа ЖКХ  до сих пор не привела к  реальному превращению жилищно-коммунальных  услуг в рыночный сектор экономики.  Хотя существуют отдельные положительные  примеры реформ в некоторых  муниципальных образованиях, в целом жилищно-коммунальное хозяйство по-прежнему управляется административными методами. Этот сектор остается в значительной степени дотационным, несмотря на существенный рост оплаты услуг ЖКХ за счет населения. Предоставление жилищно-коммунальных услуг не ориентируется на реальные потребности жителей. Не сформированы механизмы привлечения инвестиционных средств в ЖКХ, что не позволяет осуществлять нормальный процесс обновления основных фондов, приводит к усилению аварийности и неспособности предприятий ЖКХ обеспечить бесперебойное предоставление жилищно-коммунальных услуг, особенно в зимний период.

       Не удалось обеспечить и необратимость  проводимых в жилищно-коммунальном  хозяйстве преобразований. В подавляющем  большинстве муниципальных образований они являлись заложниками политического цикла, и радикальные изменения политики в этой области в результате каждых следующих выборов являются правилом, а не исключением. Что касается федеральной политики, то усиление кризисных явлений, ярко проявившееся прошлой зимой, вызвало тенденцию к усилению централизации, ужесточению административного регулирования, а также росту бюджетных вливаний в данный сектор с федерального уровня как основному способу компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов. Фактически на современном этапе политика в сфере ЖКХ оказалась перед принципиальной дилеммой: либо усиление неэкономических методов регулирования данного сектора, либо радикальное ускорение реальной рыночной трансформации.

       В этих условиях принципиальную важен вопрос, в какой мере разработанная еще в начале 90-х годов и с теми или иными модификациями проводимая на протяжении последнего десятилетия стратегия реформы ЖКХ действительно способна обеспечить превращение жилищно-коммунального сектора в сферу рыночных отношений. Другими словами, является ли сложившаяся ситуация результатом недостаточно последовательного внедрения правильной стратегии либо кризисом этой стратегии.

       На основе десятилетнего опыта  внедрения данной стратегии можно сделать однозначный вывод - она страдала серьезнейшими концептуальными, методологическими пороками. Предполагалось, что местные власти, ориентируясь на объективные потребности развития сектора и интересы жителей, будут активно предпринимать меры, фактически выводящие из-под их контроля тот сектор экономики, который во многом являлся базой их роли и влияния в муниципальном образовании. При этом в результате собственных действий местная власть должна была:

• значительно ограничить сферу своего административного контроля;
• лишиться существенных и никак не учитываемых в бюджете финансовых средств, собранных с населения за услуги ЖКХ и далеко не всегда полностью используемых по назначению;
• лишиться важного рычага влияния на население в период выборов, в подготовке к которым жилищно-коммунальные структуры, фактически имеющие доступ к каждому потенциальному избирателю, часто играют немаловажную роль.

     Неудивительно, что в реальности местные власти либо откровенно саботировали проведение реформы, либо имитировали рыночные преобразования, ничего по сути не меняя в административном регулировании жилищно-коммунального хозяйства. Прогноз об активизации участия населения в управлении жилищным фондом по мере роста платежей за жилищно-коммунальные услуги также явно не оправдался - ТСЖ создаются достаточно медленно даже при активной поддержке этого процесса местной властью. Всего в России сейчас 5800 товариществ, подавляющее большинство которых создано на вновь построенном жилищном фонде.

     Углубление  рыночных преобразований в ЖКХ настоятельно требует в первую очередь выявление того субъекта, который был бы реально заинтересован в проведении реформ. Основная проблема существующей концепции реформы как раз и состоит в том, что, будучи теоретически вполне "правильной", она не соответствовала ничьим интересам, тем самым не имея шансов на практическое воплощение. Представляется, что те субъекты, которые рассматривались как возможная движущая сила в существующей стратегии реформ, не способны сыграть эту роль даже при более активном воздействии на их мотивацию. Так, стимулы к проведению реформы у местных властей могут усилиться при нормализации межбюджетных отношений, если экономия, получаемая в результате более эффективной деятельности, не будет изыматься из местных бюджетов, а также при внедрении налога на недвижимость в качестве значимого источника местных доходов, поскольку улучшение качества жилищного фонда повышает стоимость недвижимости. Однако вряд ли эти позитивные стимулы перевесят указанные выше негативные последствия для местной бюрократии от проведения реформы ЖКХ. В то же время, даже если каким-либо образом удастся преодолеть очевидную пассивность и иждивенческое отношение населения к управлению принадлежащим ему жильем, все равно остается проблема высокой конфликтности и неизбежной неэффективности ТСЖ в домах, где живут люди разного достатка и, тем самым, разных жизненных стратегий по отношению к жилью. А таких домов сейчас подавляющее большинство.

     Единственный  субъект, который в современных  условиях реально мог бы послужить движущей силой рыночных преобразований в ЖКХ - это крупный бизнес в том случае, если он всерьез будет рассматривать коммунальное хозяйство как сферу своих экономических интересов. В принципе, коммунальные предприятия по причине стабильного спроса и низкой эластичности потребления их продукции являются чрезвычайно привлекательной сферой для частного бизнеса. Приближение к полной оплате жилищно-коммунальных услуг населением создало финансовые предпосылки для частных инвестиций в ЖКХ. Высокая степень износа основных фондов также не является серьезной преградой, скорее наоборот, означает для инвестора возможность получения большей экономии и большей отдачи от осуществленных вложений. Основные проблемы связаны с отсутствием устойчивых "правил игры", позволяющих гарантировать окупаемость инвестиций и возможность стабильной работы на период действия договора. Именно объективная заинтересованность частного бизнеса в установлении подобных правил и его способность осуществлять давление в этом направлении создает предпосылки для ограничения администрирования и реального осуществления рыночных преобразований.

       Наиболее очевидные меры по  привлечению частного бизнеса  в ЖКХ - это принятие закона  о концессии и приемлемых для  инвестора правил тарифного регулирования.  Возможно, потребуется также механизм гарантий от политических рисков на региональном и муниципальном уровнях. Однако это - лишь первые шаги по разрешению возможных проблем, связанных с приходом крупного частного бизнеса в ЖКХ. Нужно быть готовыми к тому, что этот процесс может сопровождаться достаточно серьезными конфликтами и искажениями. Несмотря на всю существующую здесь риторику, очевидно, что частный бизнес приходит в ЖКХ не для того, чтобы удовлетворять потребности жителей и развивать конкуренцию, а для захвата рынка и получения прибыли. Поэтому, хотя он и заинтересован в установлении правил игры, он будет стремиться устанавливать их в свою пользу. Конфликты и компромиссы между бизнесом и бюрократией, которые и будут формировать институциональную среду в этой сфере, вряд ли приведут к тому идеальному результату, который предусматривался теоретически правильной, но практически нереализуемой концепцией реформ, существующей на настоящий момент. Очевидно, что государственное регулирование, хотя, возможно, и будет способно подправить некоторые наиболее вопиющие искажения, которые возникнут в этой сфере, вряд ли полностью нормализует ситуацию. Однако, судя по всему, другого варианта рыночных преобразований в ЖКХ в сложившейся ситуации нет, и неизбежно связанные с этим вариантом издержки придется принять как плату за отказ от радикальных преобразований в этой сфере на начальном этапе реформ.   

     Заключение

     Основываясь на данных моей работы, можно сделать  вывод, что действия  правительства  на предыдущих этапах реформы ЖКХ носят фискальный характер и фактически преследуют цель заставить граждан расплачиваться за экономическую политику федеральной власти.

     Учитывая  уровень доходов и сбережений населения с одной стороны, и  масштабы потребности в финансовых ресурсах с другой, можно с уверенностью утверждать, что программа, предложенная правительством, не содержит конкретных механизмов по решению главных проблем. Без погашения долгов государства и других активных мер по созданию инфраструктуры рынка в сфере ЖКХ, сделать что-либо существенное для вывода отрасли из глубокого кризиса невозможно.

     Кроме того, своими действиями правительство  провоцирует социально-политическую дестабилизацию, которая в ряде регионов уже вылилась в массовые протесты людей.