Принципы межбюджетных отношений в РФ

     разграничения федеральным законодательством компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов;

     согласованного  формирования и осуществления единой экономической политики РФ и ее субъектами;

     субсидиарности (децентрализация управления экономическими отношениями адекватно региональным и местным потребностям и ресурсам, территориальным условиям развития);

     равных  условий экономического развития территорий;

     федеративной  лояльности (приверженности федеративной идее, или лояльности Федерации);

     кооперации  деятельности РФ и ее субъектов при осуществлении полномочий в экономической сфере;

     свободного  перемещения товаров, услуг, финансовых средств и рабочей силы в стране;

     равноправия хозяйствующих субъектов; и др.¹³

     Такая многогранность федерализма позволяет  сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики.

     БК  РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных отношений, которые с  большей долей уверенности можно  отнести к  принципам бюджетного федерализма:

     распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы РФ;

     разграничения (закрепления) на постоянной основе и  распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням  бюджетной системы РФ;

     равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

     равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных  бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ¹⁴.

     Особо следует остановиться на принципе равенства  во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между РФ и субъектами РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат¹⁵.

     Арсенал инструментов межбюджетных отношений  включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым "объемным" направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов. Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы дает возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его "мягкость". Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным.

     Одним из направлений межбюджетных отношений  является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. 

2.2. Проблемы межбюджетных отношений 

     Основные  проблемы, существующие в межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме  связаны, прежде всего, с:

     резкой  дифференциацией регионов по уровням  бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;

     отсутствием реальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в  повышении сбора налоговых платежей, поступающих в территориальный  бюджет;

     нецелевым и неэффективным расходованием  средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

     несоответствием законодательной базы ряда субъектов  РФ нормам российского законодательства, несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системой страны;

     отсутствием базовых нормативных актов в  сфере бюджетного демократизма и  федерализма, которые в настоящее  время подменяются многочисленными  рядовыми соглашениями и договорами;

     отсутствием основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и расходованию бюджетных средств¹⁶.

     Кроме того, в нашей стране остро стоит  проблема бюджетного выравнивания. Оба  направления бюджетного выравнивания в России сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания весьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровню денежных доходов и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, а также разный уровень цен наряду с естественными географическими факторами должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

     Организация вертикального бюджетного регулирования  также сопряжена со значительными  трудностями. На сегодняшний день в  ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют  субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

     Условия экономической стабилизации и роста  в Российской Федерации во многом зависят от создания оптимальных  форм бюджетных взаимоотношений. При  этом проблема вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы делают необходимой разработку и проведение целенаправленной политики бюджетного выравнивания в России.

     Межбюджетные  отношения представляют собой отношения, между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса и, в свою очередь, они должны быть справедливыми, прозрачными, прогнозируемыми. В них должны предусматриваться реальные механизмы обеспечения региональных и местных бюджетов доходными источниками в соответствии с расходными полномочиями. Доходы региональных и местных бюджетов должны быть достаточными для выполнения тех задач и функций, которые перед ними стоят¹⁷.

     Российская  Федерация не может обходиться без  системы оказания финансовой помощи, которая оказывается органами власти вышестоящих уровней органам власти нижестоящих уровней. В Российской Федерации необходимость финансовой помощи из федерального бюджета обосновывается тем, что 75 субъектов Российской Федерации, или 84,26 % от их общего числа, не располагают на сегодня и в условиях действующей системы распределения налоговых поступлений не будут располагать доходным бюджетным потенциалом, достаточным для финансирования расходных обязательств, закрепляемых за ними на финансовый год¹⁸.

     Для оценки качества бюджетов, в том  числе их доходной базы, на любом  уровне бюджетной системы важно, чтобы действующая бюджетная  отчетность содержала необходимый  минимум информации о структуре  таких доходов, в частности, об уровне налоговой составляющей, в том числе федеральных, региональных и местных налогов, но с 2005 г. согласно новой бюджетной классификации такой показатель исключен из неё.

     Что касается региональных и местных  налогов, то и ранее данных об общей  сумме каждых из них не было в бюджетной отчетности, лишь в разделе “прочие налоги и сборы” содержались сведения, относящиеся к прочим таким налогам и сборам.

     В прежней редакции Бюджетного кодекса  понятие “собственные доходы” выражалось как доходы, закрепленные на постоянной основе. Теперь же в понятие собственные доходы включают и отчисления от налогов по временным нормативам, и финансовую помощь из бюджетов других уровней.

     Такая их структура исходит из того, что  средства, переданные в бюджет на безвозмездной  и безвозвратной основе, становятся собственностью территориальных образований соответствующего уровня. Но в данном случае не видна проблема зависимости этих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня и сокращения дотационности, а также количества дотационных бюджетов¹⁹.

     Возросла  зависимость территориальных бюджетов от федерального бюджета, а местных бюджетов от региональных бюджетов.

     Уровень безвозмездных и безвозвратных  перечислений из федерального бюджета  регионам отражается в их доходах. Но это не означает, что нужно сократить  объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета для снижения зависимости территориальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Речь может идти о поэтапном замещении таких перечислений увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу бюджетов нижестоящего уровня, если на соответствующих территориях имеется для этого необходимая налоговая база.

     Можно констатировать значительный рост расходных  обязательств в бюджетной системе  субъектов Федерации, и это обостряет  проблему адекватного обеспечения  их доходами. В настоящее время  есть основание критически подойти к разграничению некоторых доходных источников по уровням бюджетной системы, если опираться на теоретически обоснованные критерии для такого разграничения.

     В качестве принципа разграничения налогов  определено: чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уровень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный налог, и, наоборот, при относительно равномерном ее размещении его надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы. Но абсолютной равномерности распространения налоговой базы, имея в виду, как размещение, так и ее величину, нет ни у одного налога.

     Что касается неравномерности размещения налоговой базы, то влияние степени  такой неравномерности учитывалось  через дифференцированные (групповые  и индивидуальные) нормативы отчислений от регулирующих налогов. При единых нормативах это можно учитывать лишь посредством отрицательных трансфертов.

     В редакции Бюджетного кодекса, действовавшей  до 2005 г., имелось определение понятия  “регулирующие доходы”, в новой  его редакции этого нет. Вместе с тем, новое бюджетное законодательство предусматривает порядок замены выравнивающей дотации местным бюджетам, исчисленной на формализованной основе, дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц²⁰.