Правовые основы взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления

Местные сообщества в рамках муниципальных образований  (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления)² проявляют самоуправленческую активность посредством ряда субъектов и институтов. Одним из таких институтов являются органы и должностные лица местного самоуправления. Все они с точки зрения функциональной специализации делятся на две ветви. Первая – выборные представительные органы самоуправления, составляющие их депутаты  и должностные лица (председатель Думы или Совета, его заместители и др.); вторая – исполнительно распорядительные органы, их структурные подразделения, должностные лица (местные администрации, руководители муниципальных органов).

Представительный  орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления  исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам.

  Представительный орган местного самоуправления:

1. Представительный орган местного  самоуправления состоит из депутатов,  избираемых на основе всеобщего  равного и прямого избирательного  права при тайном голосовании  в соответствии с федеральными  законами и законами субъектов  Российской Федерации.

2. Численный состав представительного  органа местного самоуправления  определяется уставом муниципального  образования.

3. В исключительном ведении представительных  органов местного самоуправления  находятся:

    1) принятие общеобязательных правил  по предметам ведения муниципального  образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

    2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

    3) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

    4) установление местных налогов  и сборов;

    5) установление порядка управления  и распоряжения муниципальной  собственностью;

    6) контроль за деятельностью органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставами муниципальных образований.

    4. Полномочия представительных органов  местного самоуправления определяются  уставами муниципальных образований.

    5. Представительный орган местного  самоуправления принимает решения  в коллегиальном порядке.

    6. В отдельных поселениях уставом  муниципального образования в  соответствии с законами субъектов  Российской Федерации может быть  предусмотрена возможность осуществления  полномочий представительных органов  местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.³ 

§3 Современные модели организации аппарата местной власти 

Современное общероссийское законодательство о  местном самоуправлении допускает  использование разных моделей организации  местной власти. Однако несколько  десятилетий отечественной истории  ХХ века с их жесткой унификацией  местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне: законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, реальная жизнь знает лишь несколько  не слишком далеко отстоящих друг от друга моделей.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления – представительного  органа, местной администрации и  высшего должностного лица местного самоуправления – основываются на следующих основных вариантах распределения  полномочий местного сообщества, когда  все непосредственно делегируемые население полномочия реализуются:

• в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;
• представительным органом;
• выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение  того или иного  варианта делегирования  полномочий зависит  от численности населения  муниципального образования  и размеров его  территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества  других факторов.

Этим  вариантам соответствуют следующие  модели организационных структур (при  их описании в отношении структурных  единиц будут использоваться наименования “мэр”, “совет”, “администрация”).

Модель  “сильный мэр –  совет”. Отметим характерные особенности модели (Рис. 1). Мэр и Совет избираются всем населением. “Сильным” мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее сотрудников администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета; председательствует на его заседаниях; подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

 
 
 
 

Рис. 1

Модель  “слабый мэр –  совет”. Мэр и совет выбираются непосредственно населением(рис.2).Мэр выступает высшим должностным лицом своего муниципального образовании, его официальным представителем и главой местной администрации. “Слабость” его заключается подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от нее сотрудников администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Совет выполняет функции нормотворчества и контроля. Досрочное прекращение полномочий осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

 
 

Рис. 2

 

      Модель  “совет – управляющий”. В этой модели должность мэра не предусматривается (рис.3). Деятельность совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Он же исполняет полномочия главы муниципального образования. Совет и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта. 
 
 
 

      

      

      

      

      Рис. 3 

      Модель  “городская комиссия”. Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций (рис.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Комиссия формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов.

        

       

 
 
 
 
 
 
 
 

Рис.4

 
 

      Модель  “мэр – собрание”. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то данная модель может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать “староста – сельский сход”. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, назначаться или выбираться казначей.

      Кокотов А.Н. и Саломаткин А.С. выделяют, также, еще одну модель, которая представляет собой разновидность модели “совет - управляющий”. Главное отличие ее состоит в том, что глава муниципального образования избирается советом из своего состава.⁴

      Рассмотрев  данные модели, можно сделать вывод, что в каждой из приведенных моделей структуры органов местного самоуправления будут специфические взаимоотношения между представительными и исполнительными органами, определенные самой структурой.  Рассмотрим специфику взаимоотношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования.

Глава II. Нормативная база и практика взаимодействия органов МСУ (на примере города Новосибирск)

§1 Механизмы местного самоуправления на территории города Новосибирска

Прежде  всего, в этой главе следует отметить о специфике организации местного самоуправления в Новосибирской  области в целом. Как отметил в интервью с РИА Новости мэр Новосибирска Владимир Городецкий:

« Наш регион, наряду со Ставропольским краем, стал пилотной площадкой для  реализации федерального закона "Об общих принципах реализации местного самоуправления в РФ" уже с 2005 года. Новосибирская область относится  к числу немногих субъектов, где  местное самоуправление изначально было организовано по поселенческому типу, практически на тех же правилах, которые установлены Федеральным  законом. То, к чему другие субъекты только-только присматривались, и что  легло в основу новой модели местного самоуправления, мы уже практиковали на своей территории и имели конкретные наработки.»⁵

Из  этого следует, что Новосибирская  область, а в частности и Новосибирск, шагнул далеко вперед по организации местного самоуправления по сравнению с муниципальными образованиями других субъектов РФ. И, следовательно, имеет более развитые механизмы управления территории, которые я рассмотрю более подробно ниже.

Местное самоуправление в городе Новосибирске - форма осуществления населением города Новосибирска своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных  Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных  федеральными законами, - законами Новосибирской  области, самостоятельное и под  свою ответственность решение населением города Новосибирска непосредственно и (или) через органы местного самоуправления города Новосибирска вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.⁶

Местное самоуправление в городе Новосибирске осуществляется населением посредством следующих органов местного самоуправления:

1) представительный орган муниципального  образования города Новосибирска - Совет депутатов города Новосибирска; 
2) глава муниципального образования города Новосибирска - мэр города Новосибирска; 
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования города Новосибирска - мэрия города Новосибирска; 
4) контрольный орган муниципального образования города Новосибирска - контрольно-счетная палата города Новосибирска.⁷