Понятие и социальная сущность референдума. Виды референдума

Мы привели текст закона почти дословно; из него видно, что  законодатель мало беспокоился о  том, чтобы тщательно урегулировать  данную процедуру и дать ответ  на могущие возникнуть вопросы, а  их возникает немало. Например, как производится отзыв депутатов низовых собраний, в которых не создаются постоянные комитеты? Как быть, если, по мнению постоянного комитета, обвинение против депутата необоснованно? Если бы изложенные нормы действительно реализовывались, то депутату, у которого среди избирателей есть недруги, работать было бы невозможно: каждый из них по очереди требовал бы отзыва, и руководству собрания только было бы и дела, что проверять обвинения, а избирателям – голосовать. Такого рода нормы могут существовать только тогда, когда не применяются.

В демократических странах  институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным  спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого³. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах мы встречаем институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию 1887 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве более трети штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий (всего в 21 единице). Из названного числа в 6 штатах возможен отзыв всех выборных должностных лиц, еще в 6 – всех должностных лиц, за исключением входящих в судебную власть, в Южной Дакоте и Орегоне – всех должностных лиц, за исключением членов Конгресса США. Для применения процедуры отзыва требуется разное число подписей: например, 25 % от числа поданных голосов на последних выборах соответствующего должностного лица (Аляска, Алабама, Колорадо, Вашингтон, Висконсин) либо 12 % от этого числа (Калифорния). Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

Отзыв дает возможность избирателям  непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако при этом нельзя исключать  и неоправданного политического  воздействия на выборных должностных лиц, которым при постоянных угрозах отзыва довольно затруднительно исполнять свои обязанности должным образом.

Глава 3. Понятие и виды избирательных систем.

Как любой юридический  процесс, избирательный процесс  – это и определенная деятельность, и система правовых норм, эту деятельность регулирующих. Мы, однако, будем употреблять  этот термин только в первом значении, а применительно ко второму, если понадобится, рекомендуем термин «избирательно-процессуальное право» ⁴.

Определить избирательный  процесс мы можем как урегулированную  законом и другими социальными  нормами деятельность индивидов, органов, организаций и групп по подготовке и проведению выборов в государственные  и самоуправленческие органы. Будучи нормативно урегулированной, эта деятельность, следовательно, упорядочена, устойчива  и состоит из определенных, расположенных  в установленной последовательности элементов – стадий. Стадии эти  следующие:

1)      назначение  выборов. Данная стадия может  отсутствовать, если дата выборов  установлена законодательно раз  навсегда. Например, в США всеобщие  и в штатах выборы в государственные  и самоуправленческие органы  проводятся в первый вторник  после первого понедельника ноября  четного года (президентские выборы  – високосного года), то есть  в один из дней периода между  2 и 8 ноября;

2)      установление  избирательных округов, если речь  идет о выборах в представительный  орган и они производятся по  избирательным округам, специально  образуемым для выборов. Дело  в том, что выборы могут проводиться  не по специально образованным  избирательным округам, а по  существующим территориальным единицам. Например, как мы уже отмечали  выше в п. 2 § 1 настоящей главы,  избирательными округами по выборам  в генеральные советы департаментов во Франции служат исторические территориальные единицы – кантоны;

3)      установление  избирательных участков (секций  и т. п.);  

4)      создание  избирательных органов (комиссий, бюро и т. п.);

5)      регистрация  избирателей;

6)      выдвижение  кандидатов;

7)      агитационная  кампания;

8)      голосование;

9)      подсчет  голосов и установление итогов  голосования;

10)  возможный второй  тур голосования и/или новые  выборы;

11)  окончательное определение  и опубликование результатов  выборов.

Все эти стадии имеют место  как на всеобщих выборах, так и  на частичных. Стадии, указанные в  п. 2–4, означают формирование, если можно  так выразиться, избирательной инфраструктуры – создание необходимых для выборов  учреждений. Разумеется, речь здесь  идет о прямых выборах. В случае же косвенных выборов отдельные  стадии, естественно, отпадают или добавляются. Отпадает, например, создание избирательных  округов и участков, функции избирательных  органов могут осуществлять, например, внутренние руководящие органы парламентов (если выборы производятся парламентами), число туров голосования может  быть более двух и т. д. ⁵

В некоторых странах стадии избирательного процесса определяются не доктринально, а нормативным образом. Так, в мексиканском Федеральном  законе о политических организациях и избирательном процессе 1977 года установлено девять стадий избирательного процесса с указанием месяцев, когда эти стадии должны иметь место (выборы в Мексике всегда проводятся в августе). В Польше при назначении каждых выборов утверждается и публикуется избирательный календарь, в котором указываются даты соответствующих стадий избирательного процесса.

Рассмотрим стадии избирательного процесса подробнее.

Как уже отмечалось, речь в настоящем параграфе идет об избирательной системе в узком  смысле слова, то есть о способе распределения  мандатов между кандидатами в  зависимости от итогов голосования. Таких способов существует несколько, и каждый из них, будучи применен к  одним и тем же итогам голосования, может дать иной результат. Поэтому, в частности, мы говорим здесь  об избирательных системах, употребляя множественное число.

Исторически первой избирательной  системой стала, естественно, мажоритарная система, в основе которой лежит  принцип большинства (франц. majorite –  большинство): избранными считаются  те кандидаты, которые получили установленное  большинство голосов. В зависимости  от того, какое это большинство (относительное, абсолютное или квалифицированное), система имеет разновидности. Мажоритарная система проста и понятна, но в  условиях, когда выборы государственных  и нередко самоуправленческих органов  опосредуются политическими партиями, часто несправедлива: большинство  мандатов может получить партия, поддерживаемая меньшинством избирателей (ниже мы покажем, как это происходит) ⁶. На практике эта система благоприятствует крупным партиям и отсекает мелкие.

Уже на заре становления  конституционного строя стали выдвигаться  идеи пропорционального представительства  политических объединений, при котором  число мандатов, получаемых таким  объединением, соответствует числу поданных за его кандидатов голосов. Такие идеи высказал во французском Конвенте в 1793 году видный деятель Великой французской революции Луи Сен-Жюст. В 40-х годах XIX века проекты пропорциональных выборов предложили американец Томас Джильпин и швейцарец Виктор Консидеран. Практическое применение пропорциональная система впервые получила в Дании в 1855 году для выборов части членов Риксдага. Затем она была введена в Коста-Рике в 1893 году и в австралийском штате Тасмания в 1896 году. Бельгия стала первой европейской страной, введшей систему пропорционального представительства для избрания всех своих депутатов (1898 г.). Позднее такая же система была введена в Финляндии (1906 г.), Швеции (1907 г.), а также в Португалии (1911 г.) для избирательных округов Лиссабона и Опорто (Порту) ⁷. К началу XX века насчитывались 152 ее разновидности. Ныне она существует более чем в 60 странах. Эта система тоже несвободна от существенных недостатков, которые мы также покажем ниже при ее подробном анализе.

Основы всех этих систем описываются ниже. Мы надеемся, что, ознакомившись с ними, читатель, тем более профессиональный юрист, сможет впоследствии разобраться в  любой избирательной системе, которая  встретится в законодательстве и  практике любой конкретной страны. Этому поможет и изложение  целостным образом избирательных  систем стран, основы конституционного права которых излагаются в Особенной  части учебника.

Установление той или  иной избирательной системы есть результат субъективного выбора, который нередко определяется соотношением политических сил в законодательном  органе. Те или иные способы определения  итогов выборов часто оказываются  более выгодными отдельным партиям, и естественно, что они добиваются включения в избирательное законодательство именно этих выгодных им способов. Например, в 1993 году Италия перешла от пропорциональной системы к смешанной, преимущественно мажоритарной системе, а Новая Зеландия – наоборот, от мажоритарной к пропорциональной. Примечательно, что в обеих странах вопрос этот решался путем общенационального референдума.

В любом случае в своей  политике партии учитывают установленную  избирательную систему и приноравливают к ней свою деятельность по улавливанию  голосов избирателей.

Глава 4. Понятие и социальная сущность референдума,

виды референдума.

 Термин «референдум»  происходит от лат. referendum – «то,  что должно быть сообщено».  Означает он голосование избирателей,  посредством которого принимается  государственное или самоуправленческое  решение. В некоторых странах  (например, в Югославии) референдумом  называют любое голосование избирателей  независимо от его последствий,  однако такое понимание ныне  – скорее исключение из правила.

В отличие от выборов голосование  на референдуме придает юридическую  силу не мандату какого-либо лица, а  решению какого-либо вопроса. Если соблюдены  установленные конституцией и/или  законом условия, то принятое путем  референдума решение считается  решением народа и его юридическая  сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом. Решение  на референдуме может приниматься  посредством утвердительного или  отрицательного ответа избирателей  на поставленный вопрос либо посредством  выбора между разными вариантами предлагаемого решения (так называемый народный выбор, встречающийся довольно редко).

Голосование избирателей  называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum – решение народа) ⁸. С юридической точки зрения различий между референдумом и плебисцитом нет; это полные синонимы. Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом.

Авторитарные режимы иногда характеризуются как «плебисцитарная  демократия». Это означает, что диктаторская или вообще личная власть обходит  представительные органы, вынося важнейшие  государственные решения непосредственно  на решение избирателей, которые  подчас не имеют даже возможности  разобраться в их сути. Пока большинство  голосующих избирателей доверяет власти предержащей (а голосование к  тому же не всегда бывает свободным), она  позволяет себе игнорировать или  даже ликвидировать органы народного  представительства. Так, в Египте в 1976-1978 годах были проведены четыре референдума, носивших по существу плебисцитарный характер: о продлении срока президентского мандата, об избрании Президентом Анвара Садата и усилении власти полиции, о  мерах против подрывных элементов  и о мерах против оппозиции. В  ряде постсоветских республик восприняли эту практику, заменив очередные  выборы президентов более ранним референдумом (по сути плебисцитом) о  продлении их полномочий (например, в Узбекистане в 1995 г.) ⁹

Иногда в литературе можно  встретить определение референдума  как всенародного опроса (в частности, так его характеризовала сталинская Конституция СССР 1936 г.) ¹⁰. Таким определением вряд ли стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. В некоторых странах (например, в Швеции) соответствующий институт именуется консультативным референдумом; думается, и такое понятие создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум». Болгарское законодательство, опиравшееся на социалистическую Конституцию Народной Республики Болгарии 1971 года, употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов.

Бразильская Конституция  в ст. 14 среди способов осуществления  народного суверенитета называет и  референдум, и плебисцит. В ст. 49, определяющей исключительную компетенцию  Национального конгресса, под п. XV значатся такие полномочия, как  разрешение референдума и назначение плебисцита. При этом в ряде статей Конституции определен предмет  плебисцита, а предмет референдума  вообще Конституцией не определяется. Профессор А. де Мораес отмечает, что  обе формы участия народа в  делах государства различаются  в основном моментом реализации. Посредством  плебисцита граждане осуществляют свои политические права по определенному  вопросу с тем, чтобы он впоследствии обсуждался в Национальном конгрессе¹¹. Референдум же проводится для ратификации государственного акта после его принятия либо для придания ему силы (отлагательное условие), либо для лишения его силы (резолютивное условие)*. Таким образом, плебисцит по бразильскому конституционному праву имеет совещательный характер, а референдум – решающий. 21 апреля 1993 г. во исполнение переходных положений Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года был проведен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о «системе правления» (парламентская или президентская), которые должны быть введены в стране по истечении пятилетнего срока действия Конституции. Введение в Конституцию возможности пересмотра учрежденной формы правления явилось уступкой тем политическим силам в Учредительном собрании, которые требовали установления монархии формы правления. Большинство избирателей высказались за сохранение формы и системы правления, установленных действующей Конституцией.