Особенности взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в рамках субъекта Российской Федерации

    Более того, по абсолютному большинству вопросов, определенных в отдельных пунктах Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как предметы ведения муниципальных образований, должны быть приняты, как представляется, самостоятельные нормативные акты на уровне субъектов Федерации. Только в этом случае можно будет говорить о правовой регламентации и юридических гарантиях реального осуществления полномочий местного самоуправления.

    Важное  значение в уточнении сферы деятельности органов местного самоуправления могли бы сыграть также Договоры между органами государственной власти субъекта Федерации и местным самоуправлением. С их помощью можно было бы решать и такую важную проблему, как наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями с компенсацией им дополнительных расходов.

    Проблема  реализации полномочий органов местного самоуправления имеет также организационные стороны своего проявления. Она выражается и в выработке четких организационных форм взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами и учреждениями, расположенными на территории муниципального образования; в наличии специальных государственных органов, которые занимались бы и на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации проблемами местного самоуправления, обеспечивали бы ему различные формы государственной поддержки.

    На  уровне субъектов Федерации, в особенности  краев и областей, проблема формирования законодательной базы местного самоуправления оказалась особенно сложной.

    В Ростовской области, как и в других субъектах Федерации, был принят Закон о местном самоуправлении, который не во всем удовлетворяет  муниципальные образования. Есть вопросы, которые должны были получить более конкретную регламентацию в областном законе, чем это удалось. Проблемы на областном уровне правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления проявились и при разработке проекта Устава города Ростова-на-Дону¹.

    Но  законы о местном самоуправлении в субъектах Федерации – это лишь первые шаги по формированию регионального муниципального законодательства. Законодательное Собрание Ростовской области определило в этом плане, например, двенадцать законов первоочередного характера, которые должны быть приняты в порядке реализации Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Было принято пять областных законов.

    Определяя основные направления реализации законодательства о местном самоуправлении, следует  подчеркнуть, то, что успех в решении этой задачи определяется не тем, насколько удастся отделить органы местного самоуправления от государственных структур, а уровнем взаимопонимания и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Таким образом, при решении взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти необходимо пользоваться операцией не вычитания, а сложения.

    Этот  вопрос имеет принципиальное значение. Он связан с пониманием самой природы местного самоуправления, в последнее время достаточно отчетливо проявились два противоположных подхода.

    Первый  – с позиций общественной природы  местного самоуправления. Этот подход основан на противопоставлении государства  и общества, провозглашении принципа полной автономии и независимости местных сообществ и, соответственно, органов местного самоуправления в осуществлении ими своих задач.

    Конечно, такой подход показывает стремление обеспечить максимальную самостоятельность  органов местного самоуправления, их полную независимость от государства и его органов. На практике, однако, это крайне сложно реализовать.

    Поэтому вполне понятно стремление противников  общественной природы местного самоуправления преодолеть противоестественный разрыв между государственной властью и местным самоуправлением.

    На  основе этих взглядов получает свое развитие второй подход – с позиций государственной  природы местного самоуправления. В  соответствии с ним местное самоуправление – это лишь одна из форм организации государственного управления на местном уровне его реализации. В этом варианте органы местного самоуправления находятся в единой системе государственных органов, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя в то же время сохраняют и определенную степень самостоятельности, а также возможность привлечения жителей к участию в управлении.

    Таким образом, нет никаких оснований  для представленных выше двух позиций в оценке направлений развития местного самоуправления. Статьи 4,5,6 Федерального закона обращают внимание на взаимное переплетение полномочий органов местного самоуправления и полномочий органов государственной власти.

    Эти и другие положения закона, в частности  касающиеся возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, позволяют по-разному решать на областном уровне не  только вопрос об объеме конкретных полномочий, которые могут быть признаны за местным самоуправлением, но и о самой природе местного самоуправления. Например, при разработке Закона Ростовской области о местном самоуправлении предлагалось прямо записать положение об общественно-государственном характере местного самоуправления в нашей области. И это не противоречило бы Федеральному закону при условии четкого разграничения совместных и исключительных полномочий соответствующих уровней власти.

    Тесное  взаимодействие государственного управления с местным самоуправлением возможно лишь при условии обеспечения достаточно высокого уровня гарантированной самостоятельности взаимодействующих структур. Необходимо также учитывать специфику нынешних процессов развития реформы местного самоуправления в России.

    Для решения этих задач необходимы два  условия. С одной стороны, это  наличие в системе государственных  органов исполнительной власти, как  федерального уровня, так и субъектов Федерации сильных, влиятельных специальных органов, которые определяли бы на своем уровне государственную политику по отношению к органам местного самоуправления.

      Второй  фактор обеспечения согласованной  деятельности государственных и муниципальных органов находится в сфере разграничения их компетенции. Смысл заключается в том, чтобы четко, на законодательном уровне, разграничить предметы ведения и полномочия областных органов государственной власти, с одной стороны, и органов местного самоуправления, с другой.

    Таким образом, отсутствие решения этого вопроса привело к тому, что в соответствии с логикой правового регулирования соответствующее разграничение должно обеспечиваться законодательством субъектов Федерации. В условиях же отсутствия такового вполне правомерным является решение проблемы на уровне муниципального образования с последующим внесением изменений и дополнений в соответствующие акты местного самоуправления после принятия законодательных актов субъекта Федерации. Так в проекте г. Ростова-на-Дону, предложено закрепить не только свои собственные, исключительные полномочия, но и предметы совместного ведения органов государственной власти области и местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2 Взаимоотношения  между органами государственной  власти Ростовской области и органами местного самоуправления

      Местное самоуправление в Ростовской области – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – областными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций².

     Органы  государственной власти Ростовской области способствуют становлению и развитию местного самоуправления, обеспечивают гарантированное Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Ростовской области и областными законами участие граждан в решении вопросов местного значения, принимают программы поддержки местного самоуправления, создают условия организационно-правовой и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы государственной власти Ростовской области не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права населения на осуществление местного самоуправления.

     Государственное регулирование местного самоуправления осуществляется федеральными и областными законами. Органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе заключать договоры и соглашения.

     Для решения отдельных вопросов, разработки и реализации долгосрочных программ, организации постоянного взаимодействия органы государственной власти и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные, консультативные, совещательные и иные рабочие органы как временные, так и постоянно действующие.

     Предложения и обращения органов и должностных  лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, организациями и учреждениями, в которые эти предложения направлены. О результатах рассмотрения соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления дается мотивированный ответ.

     К полномочиям органов государственной  власти Ростовской области в области  местного самоуправления относятся³:

     1) правовое регулирование вопросов  организации местного самоуправления в Ростовской области в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

     2) правовое регулирование прав, обязанностей  и ответственности органов государственной  власти Ростовской области и  их должностных лиц в области  местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

     3) правовое регулирование прав, обязанностей  и ответственности органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  по предметам ведения Ростовской  области, а также в пределах полномочий органов государственной власти Ростовской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

     4) правовое регулирование прав, обязанностей  и ответственности органов местного  самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий Ростовской области, которыми органы местного самоуправления наделены областными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     В ведении муниципальных образований  находятся вопросы местного значения, определяемые федеральными законами.  Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области осуществляется областными законами с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация отдельных государственных полномочий Ростовской области, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна органам государственной власти Ростовской области в соответствии с федеральными и областными законами. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований ⁴.

     Глава Администрации Ростовской области  вправе создавать территориальные органы администрации Ростовской области для решения задач государственного значения на территории муниципальных образований и организации контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также назначать своих полномочных представителей. Положения о территориальных органах администрации области и полномочных представителях главы администрации утверждаются главой администрации.

     Для решения проблем федерального и  областного значения на территориях муниципальных образований областные органы государственной власти¹:

• принимают законы и иные нормативные акты по вопросам деятельности органов местного самоуправления;
• заключают с ними договора и соглашения;
• оказывают содействие в координации деятельности с другими органами местного самоуправления и государственной власти;
• создают необходимые условия для становления и развития различных форм местного самоуправления, способствуют их функционированию и оказывают содействие гражданам в осуществлении права на местное самоуправление;
• рассматривают предложения органов местного самоуправления в установленном порядке;
• принимают и осуществляют программы поддержки местного самоуправления;
• устанавливают минимально необходимые расходы местных бюджетов и закрепляют за ними необходимые доходные источники, передают недостающие средства в порядке и формах, предусмотренных законодательством;
• содействует комплексному социально-экономическому развитию территорий местных сообществ;
• могут возложить областным законом на органы местного самоуправления исполнение отдельных государственных полномочий с одновременной передачей им необходимых материальных и финансовых средств;
• устанавливают порядок проведения местных референдумов, выборов органов местного самоуправления в соответствии с федеральным и областным законодательством;
• обеспечивают функционирование территориальных органов государственной власти области, в случаях и в порядке, определенном законодательством, вправе создавать новые территориальные органы государственной власти области для решения на территориях муниципальных образований вопросов государственного значения;
• осуществляют иные полномочия в соответствии с федеральным и областным законодательством.