Муниципальное право в системе Российского права

Муниципальное право тесно  связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают  статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.

Существует тесная связь  муниципального права и с другими  отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование  внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д. [7]

Приведём примеры взаимоотношения муниципального права с иными правовыми отраслями РФ:

1) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядка наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует глава 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права. [18]

Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы - реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но, попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс РФ «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, снабдил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131-ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу РФ, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.

Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-ФЗ как государственные, так и муниципальные органы ориентируются, прежде всего, на Бюджетный кодекс РФ, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого закона. Вся дискуссия, развернувшаяся сейчас в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а не Федерального закона № 131-ФЗ.

Местный бюджет - это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права - финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы не только должны были бы согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.

2) Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Конечно, можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет. [20]

3) То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.

Немало действует и  других федеральных законов, не относящихся  к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. [21]

3. Система муниципального права

Российская правовая система имеет сложную структуру, в которой выделяют публичное  и частное право; в основы разделения положены предмет и метод правового  регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др. К частному праву относят гражданское, предпринимательское, семейное, корпоративное право и др.

Муниципальное право  является в основном публичным правом, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако оно содержит и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

Муниципальное право  как отрасль права имеет свою систему, т.е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения.

Система права определяется как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений. [5]

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права.

Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть — совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений. [8]

Высказывается мнение о  возможности выделения общей, особенной и специальной части. [24]

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона о местном самоуправлении, которые закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения. Ими устанавливаются правовые, территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и его ответственность.

4. Источники муниципального права

Законодательство - это совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную. [14]

В иерархической (вертикальной) структуре правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. В данном порядке к источникам муниципального права относятся правовые акты, которые размещены следующим образом: наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ, затем следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы СССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов федерации, законы субъектов федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

В настоящее время  к числу источников относят Постановления  Конституционного суда РФ, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ. В субъектах федерации к ним могут быть отнесены решения конституционных (уставных) судов. К источникам относятся договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, поскольку они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних.

В отраслевой (горизонтальной) структуре правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная  структура отражает форму государственного устройства страны и включает акты разных уровней власти: федеральные, субъектов федерации, муниципальные. Федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

В комплексной  структуре законодательства главным критерием формирования является наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В ней, например, выделяют природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства.

Статусная структура  законодательства строится на обособлении  нормативных правовых актов (их структурных  фрагментов), нацеленных на закрепление  статуса отдельных субъектов  права. Статусное членение дополняет  иные способы структурирования, позволяющие определить правовое положение разных субъектов права.

В рамках статусной структуры  законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное  законодательство).

Муниципальное законодательство можно определить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

Внутреннее структурирование муниципального законодательства основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами.

В статусной структуре  муниципального законодательства выделяются блоки, закрепляющие статус: муниципальных  образований (населения муниципальных  образований); отдельных граждан  в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц  местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Особую роль в регламентации  местного самоуправления играет Конституция  РФ, в ней определен общий статус местного самоуправления, в статьях 12, 130—132 Конституции РФ закреплена общая модель местного самоуправления. [15]

В основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция  РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ  конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Последние, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.