МСУ в России: становление, современные тенденции развития

     Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     Ее  черты:

     - сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления,  выборности и назначаемости;

     - определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

     - ограниченная автономия местного самоуправления;

     - наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

     Ярким примером является Франция, где предусмотрено  местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне  департамента, чтобы полностью смениться государственной  властью на уровне региона [30, 106].  Основным звеном местного самоуправления являются коммуны,  каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет.  В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

     В Германии, Австрии, Японии, в некоторых  постсоциалистических и развивающихся  странах действуют смешанные  модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

      «Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем»[33]. Однако, сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, –  сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления.

Глава II. МСУ в России: становление, современные  тенденции развития 

2.1. История развития местного самоуправления                                       

в дореволюционной России 

     На  Руси земли с давних времен пользовались автономией и самоуправлением. Структура политической власти древнерусского общества IX-X вв. состояла из народного собрания или сходов (вече), совета племенной знати (старейшины) и князя [19, 84].

     Вечевые собрания представляли собой народные собрания, деятельность которых обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательство дел.

     В дальнейшем на Руси неоднократно преобразовывались  центральная власть и местное  самоуправление. В XV-XVI вв. верховная власть концентрировалась в руках великого князя и боярской думы, которая ограничивала власть князя. От центральной власти  в города и волости для управления посылались наместники.

     В 1549 г. Иван IV созывает Земский собор  и проводит реформы как государственного аппарата, так и местного самоуправления. В ходе реформы местного самоуправления сформировывается земщина, как понятие противоположное государству. Особое значение этот термин получил в период опричнины. Все не вошло в опричнину было земщиной, во главе которого стояли свои земские бояре и даже особый земский царь – Симеон Бекбулатович (в 1574 г.). Разделение на опричнину и земщину продолжалось и после ссылки Симеона в Тверь, только опричнину и опричный заменили словами двор и дворовые [22, 544].

     При Иване IV достаточно широкие полномочия были предоставлены «земским» и  «губным» старостам, избираемым населением, которые, правда, выполняли преимущественно  поручения центральных властей, подчиняясь воеводам; решение ими  местных дел считалось второстепенным делом. Позднее выборное начало в организации местного управления было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

      Начала  земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной  существовали и при Петре I. Так, в городах были учреждены выборные магистраты, находящиеся в независимом положении по отношению к губернаторам, стоящим во главе губерний, и воеводам, возглавлявшим уезды [12, 115]. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей. Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При преемниках Петра упраздняются магистраты, и единственным носителем власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

      Система местного самоуправления была существенно  преобразована при Екатерине II. Ее основы устанавливались в таких  актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).  Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного самоуправления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Однако ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, или выборных законодателей екатерининских учреждений от городов и от крестьян по отношению к губернатору, губернским чиновникам не могло быть и речи.

      Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II. Введение земского самоуправления – системы всесословных органов местного самоуправления – явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Впервые создавалось гражданское самоуправление – земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.

      Реформирование  местного самоуправления явилось логическим продолжением крестьянской реформы: ведь если крепостными крестьянами раньше «управляли» помещики, то после 1861 г. Возникла необходимость новых принципов устройства крестьян. Таким образом, земства представляли собой не только политическую, но и административно-хозяйственную необходимость [18, 132].

      Земская и городская реформы  Александра II преследовали цели децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи [21, 80].

      Первая  – выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал закон. Земства были союзниками государственной власти, поддерживая законность и стабильность в обществе.

      Вторая – местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, то есть городов и уездов, по 20%  уходили в государственную казну и губернию.

      Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом. Выборы строились на сословном начале. Земские собрания избирали соответственно уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами.

      Организация городского самоуправления была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа.

      Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной коронной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем  правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

      Таким образом, существовало две системы  управления на местах:

1. государственное управление;
2. земское самоуправление.

      За  период с 1864 по 1917 гг. в стране было проведено  три земские реформы (1864, 1890 и 1917 гг.).

      В земстве было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались  губернатором из избранных крестьянами  кандидатов. Органы самоуправления попадала под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности свободной деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

      Попытки провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе.

      Были проведены выборы в волостные уездные земства. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. 

2.2. Местные органы государственной власти и управления

        в советский период 

      В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным [8, 157].

      Исполнительно-распорядительными  органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и так далее. Действовал принцип «двойного» подчинения, то есть отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и так далее.

      Конституция СССР 1936 года преобразовала местные  Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы стали только лишь исполнительно-распорядительными органами [16, 117].

      В 1957 г. было принято постановление  ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.