Местное самоуправление как одна из основ Конституционного строя

Основополагающие  начала организации и деятельности местного самоуправления, его место  и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления». В нём  определены единые принципы формирования и развития правовых основ местного самоуправления в нашей стране. Значение указанного Закона для развития правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Федерации в области местного самоуправления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской Хартией местного самоуправления Федеральный закон  составляет, таким образом, юридическую  базу для правового регулирования  местного самоуправления субъектами Федерации.

Конституции и  уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, которые  имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов  Федерации положения о местном  самоуправлении не должны противоречить  основополагающим началам и принципам  организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией РФ и Законом  об общих принципах организации  местного самоуправления.

Установление  общих принципов организации  местного самоуправления относится  к предметам совместного ведения  Российской Федерации и её субъектов, по которым издаются федеральные  законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Федерации.

Необходимый элемент  правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов  Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы  осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая  основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и  порядке деятельности органов и  должностных лиц местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003года «Об общих  принципах организации местного самоуправления»¹ который вступает в силу с 1 января 2006 года, правовую основу местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Территориальные основы

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную  организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения¹.

Вопросы организации  власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным  устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в  границах определённых территориальных  единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение  территории государства именуются  административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным  делением организуется государственная  власть.

Административно-территориальное  деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность  в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчинённость государственных  органов, действующих на разных территориальных  уровнях государственного управления.

Конституция РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно её ст.131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях  с учётом исторических и иных местных  традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством.

Вместе с тем  она не исключает возможности  такого решения вопроса территориальной  основы местного самоуправления.

Закон об общих  принципах организации местного самоуправления использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее  важное значение для решения вопроса  о территориальной организации  местного самоуправления. Осуществление  местного самоуправления, его территориальную  организацию Закон связывает  не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

В соответствии со ст.131 Конституции Российской Федерации, а также закона об общих принципах  организации местного самоуправления, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации  в городских, сельских поселениях и  на иных территориях. Территории муниципальных  образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных  образований - устанавливаются в  соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, отграниченных  друг от друга. Осуществляется на всей территории Российской Федерации, то есть все субъекты Федерации обязаны  обеспечить населению соответствующих  территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. Из числа территорий местного самоуправления не могут быть исключены городские  и сельские поселения (города, поселки, станицы, села и т.д.). Вопрос о признании  иных территорий (районов, уездов, сельских округов и т.д.) территориями местного самоуправления находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации  и должен решаться с учетом местных  условий, прежде всего исторически  сложившейся практики самоуправления, органичности хозяйственных, культурных связей, объединяющих население данных территорий. Критерии определения этих территорий в качестве территорий местного самоуправления могут устанавливаться  законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в ст.9 Устава Ивановской области² определено, что территория местного самоуправления устанавливается исходя из исторически сложившегося расселения, социально-экономических и культурных связей территорий с целью оптимальной организации государственного управления и местного самоуправления.

Масштаб территорий, на которых осуществляется местное  самоуправление, их наименование и  все вопросы, связанные с их образованием, преобразованием, определением их границ, решаются органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  самостоятельно в соответствии с  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами. Порядок  решения указанных вопросов определяется в конституциях республик, уставах  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах субъектов Российской Федерации.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации  по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной  власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной  власти в соответствии с настоящим  Федеральным законом. Инициатива населения  об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов  государственной власти об изменении  границ муниципального образования  оформляется решениями соответствующих  органов местного самоуправления, органов  государственной власти.

Федеральный закон  не определяет орган, полномочный принять  решение об установлении и изменении  границ муниципального образования. Предложения  об установлении и изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Соответствующая процедура, как  правило, устанавливается законом  субъекта Российской Федерации об административно-территориальном  устройстве субъекта Российской Федерации.

Данный вопрос решается самостоятельно субъектами Российской Федерации, например в соответствии со ст.15 Закона Ивановской области от 3 апреля «О местном самоуправлении в Ивановской области»² установление и изменение границ и наименований муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется законом Ивановской области с учетом исторических и местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти Ивановской области.

Финансово-экономические  основы

Эффективность местного самоуправления определяется прежде также материально-финансовыми  ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и  составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований³.

Финансово-экономические  основы, обеспечивая хозяйственную  самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных  образований, созданию условий его  жизнедеятельности. Вместе с тем  укрепление и развитие финансово-экономических  основ местного самоуправления оказывают  влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что  финансовая и экономическая самостоятельность  муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики  нашего общества, его финансов.

В соответствии с Федеральным законом «Об  общих принципах организации  местного самоуправления», экономическую  основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные  финансы, имущество, находящееся в  государственной собственности  и переданное в управление органам  местного самоуправления, а также  в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

А вот Закон  Ивановской области о местном  самоуправлении определяет также финансовую основу местного самоуправления, которую  составляют средства местного бюджета  и целевых внебюджетных фондов, ценные бумаги, кредитные и иные финансовые ресурсы, а также средства органов  территориального общественного самоуправления².

Признание и  гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство  берёт на себя определённые обязательства  по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок  для развития местного самоуправления.

Согласно ст.4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством  Российской Федерации и законодательством  субъектов Российской Федерации. В  этих целях указанные органы соответственно:

1) регулируют  отношения между бюджетами субъектов  Российской Федерации и местными  бюджетами, а также между федеральным  бюджетом и местными бюджетами  - в рамках федеральных целевых  программ;

2) участвуют  в решении вопросов местного  значения путем выполнения федеральных  целевых программ и региональных  программ;

3) распределяют  средства, выделяемые для финансирования  федеральных целевых программ  и региональных программ и  иных мероприятий, между муниципальными  образованиями, осуществляют контроль  за эффективным и целевым использованием  этих средств;

4) разрабатывают  государственные минимальные социальные  стандарты, устанавливают социальные  нормы;

5) оказывают  методическую помощь органам  местного самоуправления в работе  по формированию и исполнению  местных бюджетов;

6) осуществляют  контроль за соблюдением органами  местного самоуправления налогового  и бюджетного законодательства  Российской Федерации и законодательства  субъектов Российской Федерации;

7) осуществляют  другие функции в соответствии  с законодательством Российской  Федерации и законодательством  субъектов Российской Федерации.