История возникновения местного самоуправления в Германии

1. История возникновения местного самоуправления в Германии

Ход развития местного (коммунального) самоуправления в Германии подтверждает двойственность его природы –  как формы самоорганизации граждан, с одной стороны, и как части  системы публичного управления, с  другой. В этой связи эволюция местного самоуправления неразрывно связана  с развитием германской системы  государственного управления в целом  и может быть всесторонне проанализирована только в этом контексте.

Возникновение коммунальных объединений и их развитие в средние  века

На низовом уровне в естественно  исторически сложившихся территориальных  общностях – сельских общинах и городах – общественные дела изначально решались на началах самоуправления. Причем именно германская деревня как “товарищество на основе оседлого земледелия” явилась первой формой коммунального объединения², которое было вызвано необходимостью использовать преимущества соседства для оказания взаимопомощи, а также объединенными усилиями защищать общую родину от иноземных завоевателей. Институциональная организация жизнедеятельности сельского сообщества включала: общее собрание обладающих правом голоса крестьян и выборное должностное лицо – председателя (Vorsteher). На собрании принимались наиболее важные решения (правила общежития, использования и содержания общественного имущества, применения наказания к нарушителям общественного порядка), а председатель занимался ведением текущих дел сообщества.

!!! Общины существуют уже многие  века и представляют собой  изначальные организационные формы  еще до формирования разветвленной  системы государственного управления  в стране.2 Хотя многие общины имеют очень долгую историю (назовем здесь в качестве примера Бонн, насчитывающий 2000 лет), коммунальное самоуправление в той форме, в которой оно существует сейчас в Германии, восходит своими корнями к прусскому городскому уставу 1808 года, разработанному немецким государственным деятелем и реформатором Генрихом Штейном (1757-1831). Основное историческое значение коммунальной реформы Штейна заключается в том, что он больше не рассматривал города и коммуны как придатки полностью доминирующего государства. Более того, коммуны должны быть самостоятельными элементами и, следовательно, наряду с “империей” и “землей” – третьей силой в государственно-административном устройстве. Политическая цель городского устава Штейна состояла в том, чтобы теснее связать с государством гражданский элемент, смягчить противоречие между начальством и подчиненными, пробудить и укрепить чувство солидарности и политический интерес граждан благодаря их участию в государственном управлении в коммунах.!!!

В то же время средние века характеризуются  развитием городов и обретением городским самоуправлением самостоятельного значения.

Представительным органом граждан  являлся обычно городской магистрат (Stadtmagistrat) или городской совет (Stadtrat), состоявший из бургомистра (Buergermeister) и других членов. Этот орган находился под контролем гильдий купцов (впоследствии и ремесленники через свои цеховые объединения также начали оказывать серьезное влияние на осуществление политической власти в совете города), а также под контролем верховной власти (в городах земельного подчинения под надзором земельного правителя). Правовую основу городского управления составляло первоначально присвоенное, а позднее все более и более автономно создаваемое городское право. Оно нашло свое отражение прежде всего в городских и полицейских уложениях (Stadt- oder Polizeiordnungen). В них закреплялись устройство городской власти, основные права и обязанности горожан, а также задачи городского самоуправления – осуществление правосудия, защита горожан, сохранение мира и порядка, взимание налогов и других сборов, поддержание торговли и промыслов, забота о бедных и больных, организация военной службы.

В качестве важнейших достижений в  развитии германского городского самоуправления в эпоху средневековья можно  отметить следующие:

Формирование сообщества горожан  – бюргерства – как субъекта управления.

Наличие у городов самоуправленческих привилегий, осуществляемых под надзором верховной власти.

XVII—XVIII вв Особенности коммунального самоуправления в эпоху абсолютной монархии

Централизация управления коснулась  низовых территориальных единиц – общин и городов. Совет города, председатель общины в деревне выступали  фактически лишь как исполнители  указаний монарха: на все их управленческие действия распространялось право верховной  власти “изменять”, “отменять”, “уменьшать”, “увеличивать” исходя из общегосударственных  интересов. Муниципально-правовые документы периода абсолютной монархии свидетельствуют о том, что самоуправленческие права городов и общин были существенно ограничены

Развитие местного самоуправления в период конституционно-либерального государства и Веймарской Республики.

В Конституции Германской империи  право на местное самоуправление, как и отношение между государством и общинами, городами не подвергалось должному правовому регулированию. В большей степени решением этого  вопроса занимались создаваемые  в то время на уровне территориальных  государств административные суды.

Однако в 19 веке в коммунальной сфере произошли медленная либерализация и конституционное закрепление гражданских и избирательных прав.

Сам термин “самоуправление” на конституционном  уровне впервые был закреплен  в Конституции Веймарской Республики. Право на местное самоуправление, хотя и рассматривалось в разделе об основных правах, представляло собой также принцип устройства государства, его организационную основу. В статье 127 Конституции говорилось о “праве самоуправления общин и их объединений в рамках законов”. С одной стороны, ограничение самоуправленческих прав рамками закона подтверждало производный от государства характер самоуправленческих прав городов и общин26, т. е. право государства через законодательное регулирование определять “рамки” для местного самоуправления. С другой же стороны, речь шла о провозглашении “институциональной гарантии” т. е. обеспечении местного самоуправления как правового института. Таким образом, местное самоуправление защищалось имперским законодательством от любого вторжения, связанного с изменением или нарушением его существенных признаков.

Развитие публичного управления в послевоенный период (1945-1949)

В этот период можно подвести первый итог исторического развития муниципальных  систем в Германии и констатировать наличие сложившихся четырех  типов “коммунальных конституций”. В качестве критерия разграничения  при этом выступает характер муниципальных  органов и их взаимоотношений  друг с другом (прежде всего имеются в виду отношения, складывающиеся между представительным органом, с одной стороны, и бургомистром/главой администрации или, соответственно, магистратом, с другой). Эта общая, наиболее распространенная в немецкой литературе типология коммунальных конституций в своей основе просуществовала до начала девяностых годов, т. е. современного периода реформ:

• северо-германская коммунальная конституция с доминирующим положением совета;

• южно-германская коммунальная конституция;

• рейнская бургомистерская конституция;