История местного современного самоуправления в России

   Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о местном самоуправлении.

   Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

   Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).

   Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».

   Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.).[13] Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

   Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.

   Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:

- Федеральный  закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об  основах муниципальной службы  в Российской Федерации" (с  изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);

- Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О  финансовых основах местного  самоуправления в Российской  Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);

- Федеральный  закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об  обеспечении конституционных прав  граждан Российской Федерации  избирать и быть избранными  в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);

- Закон РФ  от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом  административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) и мн. др.

   Вторая группа нормативных актов - подзаконные нормативные акты.

   По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. В частности можно выделить:

- Указ Президента  РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О  реформе местного самоуправления  в Российской Федерации" (с  изменениями от 22 декабря 1993 г.);

- Основные положения  государственной политики в области  развития местного самоуправления  в Российской Федерации, утвержденные  Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.

   По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.

   В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.

   В качестве примера можно выделить:

- Постановление  Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. N 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";

- Постановление  Правительства от 27 июня 1996 г. "О  некоторых мерах по организации  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти с органами местного самоуправления";

- Постановление  Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре  муниципальных образований в  Российской Федерации" и мн. др.

   В соответствии с нормами Конституции РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п.1 пп.«н» ст.72 Конституции РФ; ст.ст.4,5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В частности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и  изменение законов субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение  соответствия законов субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении Конституции Российской  Федерации и законам Российской  Федерации;

3) регулирование  порядка передачи и передача  объектов собственности субъектов  Российской Федерации в муниципальную  собственность;

4) регулирование  отношений между бюджетами субъектов  Российской Федерации и местными  бюджетами;

5) обеспечение  сбалансированности минимальных  местных бюджетов на основе  нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

6) наделение  органов местного самоуправления  законом отдельными полномочиями  субъектов Российской Федерации,  передача материальных и финансовых  средств, необходимых для осуществления  переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных  программ развития местного самоуправления;

8) защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления;

9) обеспечение  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления;

10) обеспечение  государственных минимальных социальных  стандартов;

11) установление  и изменение порядка образования,  объединения, преобразования или  упразднения муниципальных образований,  установление и изменение их  границ и наименований;

12) компенсация  местному самоуправлению дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации;

13) регулирование  законами в соответствии с  настоящим Федеральным законом  особенностей организации местного  самоуправления с учетом исторических  и иных местных традиций;

14) законодательство  о муниципальной службе;

15) принятие и  изменение законов субъектов  Российской Федерации об административных  правонарушениях по вопросам, связанным  с осуществлением местного самоуправления;

16) установление  порядка регистрации уставов  муниципальных образований.

   Важно отметить, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

   К настоящему времени, в большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.

   Так, например, можно выделить Закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями»; Закон "Об организации местного самоуправления в городе Москве"; Закон «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» и др.

   Бурное нормотворчество на уровне субъектов Российской Федерации привело к множеству противоречий по отношению к Федеральным нормам. В отдельных субъектах не учитывалось мнения населения местного самоуправления, в других ущемлялись права. За период с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» до начала 2003 года в Верховном суде РФ рассматривались десятки дел о противоречии местного законодательства федеральному. В качестве примера приведем только часть из них:

- Определение  СК Верховного Суда РФ от 30 марта 2001 г. №5-ГО1-12 Об уточнении решения Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу отдельных положений Закона города Москвы "О Районной Управе в городе Москве"

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 59-Г02-5 О признании недействительным подпункта "в" пункта 1 статьи 4 Закона Амурской области от 18 января 1996 г. N 57-03 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области", как ограничивающего права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ

- Определение  Верховного Суда РФ от 15 декабря  2000 г. N 3-Г00-12 Ст. 4 Закона Республики Коми «О порядке предоставления льгот по уплате государственной пошлины" обоснованно признана противоречащей федеральному законодательству, т.к. она незаконно расширяет права представительных органов местного самоуправления по вопросу, находящемуся в исключительном ведении РФ»

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 6 сентября 2002 г. N 53-Г02-20 Нормативный акт об упразднении  муниципальных образований признан  недействительным, поскольку был  принят без учета мнения населения,  что противоречит действующему  законодательству

- Определение  СК по гражданским делам Верховного  Суда РФ от 27 августа 2002 г. N 56-Г02-23 Суд дал верную правовую оценку  оспариваемой норме права и  обоснованно признал п.5 ст.26 Закона  Приморского края "О местном  самоуправлении в Приморском  крае" противоречащим федеральному  законодательству и не подлежащим  применению.

   В чем причина стольких противоречий федерального и республиканского законодательства?

   Как мы уже отмечали, Конституция РФ в ст.72 закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Редакция же этой нормы, как отмечает А.А. Замотаев, позволяет говорить о шести вариантах ее прочтения.

   Промедление же федеральных законодательных органов в принятии законов и совершенствовании уже действующего законодательства «толкает» субъекты на принятие самостоятельных нормативных актов, зачастую вступающих в противоречие с федеральным законодательством.

   Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.