ГОСУДАРСТВЕННОЕ  ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО 

ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. А.И.ГЕРЦЕНА» 

Факультет управления

Кафедра управления персоналом 

КУРСОВАЯ РАБОТА

по учебной  дисциплине

«Государственное и муниципальное управление»

на  тему:

«ЗЕМСКОЕ  И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ» 
 

Выполнила:

студентка 4 курса

бакалавриата

Яшина Екатерина Викторовна 

Научный руководитель:

Доктор  исторических наук, профессор кафедры  управления персоналом

Гриднев Валерий Павлович 
 
 
 
 
 
 
 
 

Санкт-Петербург

2010

 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

     На  современном этапе социально-экономического развития Российского общества одной из основных задач является создание эффективной системы местного самоуправления, как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации. Политическое значение этой задачи определяется п.2 ст.3 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».¹

     Термин  «самоуправление» в последнее время  приобрел большую популярность благодаря  активному употреблению его в различных областях общественной жизни: политике, специальных науках, таких как история, юриспруденция, экономика, социология, психология и др., причем в первых трех сферах термин «самоуправление» чаще всего употребляется с определением местное, четко очерчивая тем самым круг вопросов, подлежащих общественному обсуждению.

     Важность  данного вопроса в современных  условиях подтверждается принятой в 1985 году Европейской хартией местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году. Согласно ст.З Европейской хартии под «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».²

     Местное самоуправление имеет достаточно длительную историю развития, как собственно и сама история человека. Даже с возникновением государства система местного самоуправления не исчезала совсем, а часто успешно боролась с попытками установления централизованного контроля органов государственной власти над собой.

     В средневековье и в России, и  в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись»  аристократией этих городов, например, новгородское и псковское вече. В новейшее время, после буржуазных революций,   «третье»   сословие   активно   выступало   за   право   на   местное

самоуправление  и добивалось в этом немало уступок  от традиционного государственного аппарата.

     Однако исторический опыт в области самоуправления, накопленный в России за свою многовековую историю, по-прежнему не востребован в должной мере, что приводит в настоящее время к своеобразной путанице понятий: местное управление и местное самоуправление.

     Местное управление является нижней опорой вертикали государственной власти и, согласно законодательству, выполняет возложенные на него политические функции.

     Местное самоуправление - это своеобразный буфер между обществом и властью. Исторически сложилось, что государство в России либо подчиняло себе уже сложившуюся систему местного самоуправления, либо стремилось слить их воедино, не проводя четкой грани, где еще государственная власть, а где уже самоуправление.

     В настоящий момент в России идет становление системы местного самоуправления, тем ценнее и значительнее опыт, накопленный российскими земствами - органами местного самоуправления - столетие назад. Практически полное забвение, длившееся десятилетиями, сменилось повышенным интересом к земской реформе и ее результатам, прежде всего потому, что именно в начале второй половины XIX в. проведением земской реформы была сделана попытка ввести институт органов местного самоуправления.

     Интересен тот факт, что термин «самоуправление» в XVII-XVIII вв. еще не употреблялся ни в русском законодательстве, ни в научной литературе. Он был введен в России лишь в XIX веке, несмотря на то, что среди «иных народностей» Государства Российского элементы принципа выборности некоторых органов самоуправления были установлены почти за полвека до земской реформы 1864 года.

     Актуальность. Тема курсовой работы представляется крайне актуальной. На наш взгляд, обратившись к истории развития государственного управления в России, одной из важнейших страниц которой является опыт создания, функционирования земств в условиях трансформируемой России второй половины XIX века, когда были сделаны первые попытки создания «органов самоуправления», можно попытаться найти эту тонкую грань, которая разделяет понятия «управление» и «самоуправление».

     Объектом курсовой работы является история государственного и муниципального управления в России, а предметом - земское и местное самоуправление в России. Хронологические рамки рассматриваемого вопроса с 1864 по 1917гг.

     Цель данной курсовой работы – анализ деятельности земского и местного самоуправления в дореволюционной России. Исходя из цели, определяются следующие задачи:

1. Изучить земские органы самоуправления, их функции, структуру и компетенции;
2. Проанализировать земскую контрреформу и бюджеты земств;
3. Определить развитие и значение земства и городской думы в эпоху войн и революций;

 

 

ГЛАВА I. Земские органы самоуправления в  эпоху реформ и  контрреформ (вторая половина  XIX века)

1.1. Земская реформа  1864 года.

     Новая реформа местного самоуправления в  России пришлась на годы «оттепели» 1860-х гг., и это не случайно. Реформаторы из окружения Александра II (1855—1881 гг.) понимали, что отмена крепостного права должна сопровождаться целой серией реформ, затрагивающих самые разные стороны жизни России. Поэтому параллельно с крестьянской реформой готовились реформы местного управления и суда. Земская реформа или реформа местного самоуправления была одной из наиважнейших среди всех реформ 60-х-70-х годов XIX века. Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Не случайно существовало несколько проектов такой реформы. Немалая заслуга в отстаивании прогрессивных принципов реформ принадлежала министерству внутренних дел, где в то время работали известные либеральные деятели Ланской и Милютин, бывший министром внутренних дел до апреля 1861 года. Они предлагали сделать местное управление самостоятельным в решении вопросов, относящихся к его компетенции (самоуправлением), бессословным и выборным. Правда, оно не могло выходить за рамки чисто хозяйственных вопросов.

     После отмены крепостного права императору пришлось пожертвовать некоторыми людьми, ставшими олицетворением правительственного либерализма, чтобы успокоить консерваторов. Ланской и Милютин в апреле 1861 г. были уволены. Новый министр внутренних дел П.А.Валуев ( министр внутренних дел в 1861-1868 гг.) не смог радикально изменить выработанные ранее принципы реформы, но существенно исказил, в частности, выборную систему, ограничив представительство крестьян и практически исключив ремесленников и рабочих. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета вверху и создание представительных органов по местным хозяйственным делам внизу. Валуев предлагал призвать в Государственный совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству. Предлагалось также включить в совет по 2-4 человека от губернии. Выбираемые губернскими собраниями лица составили бы при Государственном совете отдельное собрание, называемое «съездом государственных гласных». Новое устройство Государственного совета обеспечивало бы, по мысли автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворяли бы притязания дворянства на расширении его прав в управлении в качестве вознаграждения за потерю вотчиной власти с отменой крепостного права.

     Но  и эти проекты были отклонены  Александром II и узким кругом его приближенных.

       Откровенно консервативное предложение было выдвинуто издателем «Московских ведомостей» М.Н.Катковым, проект которого крайне ограничивал избирательные права, права участия в самоуправлении значительных слоев населения³. А известный публицист И.С.Аксаков, наоборот, не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но признавая необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

     Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве  проблем, возникших перед властью  после отмены крепостного права, а именно:   каковы будут права дворянства;  как сохранить его привилегированное положение в обществе;  каковы   будут    полномочия    новых органов   управления,    их взаимоотношения с административными органами; и, наконец, на какие средства будут существовать органы местного самоуправления.⁴

     Ответы  на все эти вопросы должны были быть получены в ходе самой реформы.

     Сама  реформа началась с принятием «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Так или иначе проект положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в марте 1863 г. был опубликован, а 1 января 1864 г., после обсуждения в Государственном Совете и подписания Александром II, получил силу закона. Согласно этому закону, введение земского самоуправления предусматривалось лишь в 34 губерниях из 69; земств были лишены национальные окраины (Польша, Литва, Казахстан, Средняя Азия), Архангельская, Астраханская, Оренбургская губернии и Сибири Учреждение земств носило постепенный характер: за первые два года они были введены в 19 губерниях, в 1867 г. — в 9, за последующие 10 лет — еще в 6 губерниях⁵.

     В положении « О губернских и уездных земских учреждениях» можно выделить три главных принципа: всесословное начало формирования земств; независимость земств  от государственной администрации, хотя и ограниченная законом; принципиально новое административно-территориальное деление государства, когда губерния  и уезд стали  административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.

     Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Таким   образом,   впервые   в   истории   государственного   управления   России земские учреждения не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами. Губерния     и     уезд     стали    административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным - с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы управления на местах.

     И, наконец, впервые,  в стране   создавалось   самоуправление   граждан:   система земского   представительства   основывалась   на   всесословности,    а   не   на корпоративности.   В   данном   законодательном   акте   получили   закрепление начала   выборности   всех   гласных,   зависимости   избирательного   права   от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных, что нашло свое выражение в устройстве земств.