Региональные аспекты антикризисного управления

1) обеспеченность собственными  финансовыми ресурсами, определяемая  отношением собственных бюджетных  средств и финансовых ресурсов  предприятий к численности населения  региона; 

2) полная бюджетная  обеспеченность, которая характеризуется  отношением суммы собственных бюджетных средств и привлеченных в бюджет средств со стороны к численности населения региона;

3) коммерческий, финансовый  потенциал региона, определяемый  отношением финансовых ресурсов  предприятий к численности населения  региона. 

В соответствии с целями социально-экономической политики распределение финансовых ресурсов региона в основном осуществляется по следующим трем направлениям:

- обеспечение условий функционирования социальной сферы и экологической среды региона;

- финансирование приоритетных точек роста экономики региона; реализация крупных инвестиционных проектов по производству конкурентоспособной продукции, развитию инфраструктуры региона и т.п.

Сопоставление величины регионального  инвестиционного задела (включая  все привлеченные источники) с основными  направлениями инвестирования дает оценку финансового состояния региона, его способности обеспечить финансирование антикризисных мероприятий и  дальнейшего развития своей территории. По данному критерию регионы делятся  на обеспеченные, слабо обеспеченные и необеспеченные. Обеспеченным считается регион, способный проинвестировать все три направления региональной антикризисной политики, необеспеченным - регион, где не хватает средств даже на неотложные нужды: поддержку жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), здравоохранения, природной среды обитания.

В рамках оценки инвестиционного  потенциала лежит деление субъектов  РФ на:

а) регионы-«доноры», которые  передают в федеральный бюджет больше, чем получают из него;

б) регионы-«реципиенты», имеющие явный дефицит собственного бюджета и получающие федеральную  помощь.

Согласно данной методике крайне низкий уровень развития и  наименьшую бюджетную обеспеченность (правый нижний квадрант таблицы) имеют  восемь субъектов РФ: Республики Ингушетия, Дагестан, Тыва, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Алтай, а также Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская Республики.

Наряду с комплексной  оценкой кризисной ситуации в  регионе целесообразно проводить  оценку отдельных видов кризиса. Так, технологический кризис характеризуется моральным старением основных фондов, снижением инвестиций в основной капитал, слабой интенсивностью технологического обмена (закупка и продажа технологий, лицензий); социальный кризис - это социальное расслоение общества (соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных слоев населения), низкий уровень здравоохранения и образования (количество врачей, учителей на 1000 чел. населения).

В классификации проблемных регионов целесообразно выделять территории с объективными и субъективными  условиями формирования кризиса. Последние  характеризуются чрезвычайными  обстоятельствами возникновения кризисной  ситуации (стихийное бедствие, техногенная  катастрофа, вооруженное противостояние сторон и т.д.) и требуют оперативных  стабилизирующих мер. Опыт России и  других стран показывает, что многие чрезвычайные ситуации часто приводят к затяжным социально-экономическим  кризисам на определенной территории.

При идентификации неблагополучных  территорий и исследовании их проблем  необходимо постоянно отслеживать  кризисные тенденции, так как  рыночные изменения имеют высокую  динамику и выраженные особенности  в различных сферах жизнедеятельности  региона. Такая работа может проводиться  в режиме антикризисного мониторинга. При этом временной лаг для  фиксирования ситуации с помощью  определенных показателей-индикаторов (месяц, квартал, год и т.д.) определяется спецификой и остротой кризисных  явлений. Установив нормативы по критической группе показателей, региональные власти могут отслеживать в режиме мониторинга экономическую безопасность своей территории.

 

1.3 Антикризисные механизмы региональной политики

 

Анализ факторов нестабильности развития и критериев оценки кризисного состояния регионов показывает, что  преодоление деструктивных тенденций  является сложной задачей и требует  продолжительного времени. Большинство  неблагополучных территорий имеет  объективные предпосылки для  успешного решения кризисных  проблем на основе накапливания и  использования своих конкурентных преимуществ.

Перспективы выхода регионов из состояния депрессии обусловлены  изменениями макроэкономической ситуации и проводимой социально-экономической  политикой на федеральном и региональном уровнях: стимулирование спроса на продукцию  обрабатывающих отраслей, удешевление  кредитов, регулирование транспортных тарифов и цен на продукцию естественных монополий и т.д.

Антикризисная региональная политика заключается в предотвращении дальнейшего падения производства, обнищания населения, ухудшения  демографической ситуации и экологической  обстановки. Для этого максимально  должны быть использованы человеческий, природно-ресурсный и производственно-технический  потенциалы региона, его конкурентные преимущества, возможности межрегионального и международного сотрудничества.

Важное место в антикризисном  управлении регионами занимает программно-целевой  подход, предусматривающий объединенное участие в антикризисных мероприятиях федеральных, региональных и местных  органов власти. Федеральные целевые  программы (ФЦП) по развитию регионов разрабатываются  при невозможности решения возникших  проблем в приемлемые сроки с  использованием действующих рыночных механизмов и необходимости целевого управления сложными связями технологически сопряженных отраслей, сфер производства и жизнедеятельности. В Российской Федерации принято к реализации более 30 таких программ, в том числе по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа; более 18 экологических программ, также связанных с развитием отдельных территорий. Но ни одна из целевых программ не была реализована в полной мере. Общее финансирование в среднем по одной программе составляет 10% от предусмотренного объема. Не определен правовой статус ФЦП по социально-экономическому развитию региона, не разработан организационный механизм взаимодействия различных органов исполнительной власти в формировании и реализации программы, привлечения внебюджетных финансовых средств. При этом привлеченные инвестиции должны составлять до 75-80% финансовых затрат по программе, что для депрессивного региона является сложной задачей.

Утвержденная методика разработки ФЦП в основном ориентирована  на производственные инвестиционные проекты, в то время как региональные проблемы имеют комплексный характер с  приоритетом социальной и экологической  сфер. Доля федерального бюджета в  финансировании ФЦП последовательно  сокращается и в настоящее время составляет 5-6%. В программе все мероприятия взаимосвязаны, поэтому при недофинансировании на первом этапе возникает необходимость переформулирования целей, задач, на что также не хватает средств. Ответственные исполнители подбираются формально, мониторинг исполнения программы обычно не предусматривается. К недостаткам регионального программирования относятся также несбалансированность мероприятий, преимущественно отраслевой подход, большое число подпрограмм и т.д.

Поэтому реализацию ФЦП  нельзя назвать полноценным инструментом антикризисного управления.

Методы государственной  поддержки депрессивных регионов можно  условно разделить на прямые и косвенные.

К прямым методам относятся:

1. Бюджетные трансферты, которые осуществляются через  следующие бюджетные фонды: 

- Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (ФФП Р), формируемый за счет 15% общего объема налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин). Этот фонд предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов через соотношение уровня доходов регионального бюджета на душу населения. При этом нормативами служат федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;

Фонд регионального  развития, который выделен в федеральном  бюджете в инвестиционных расходах на социальные цели. Средства фонда  расходуются на срочные антикризисные  мероприятия по решению острых социальных проблем;

- Федеральный бюджет развития, обеспечивающий инвестиции производственного характера, отраслевой приоритет которых слабо связан с комплексным решением региональных социально-экономических проблем;

- Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), формируемый главным образом за счет кредитов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития. Фонд предназначен для стимулирования регионов, активно осуществляющих рыночные преобразования (по определенным стандартам и показателям), что слабо соотносится с поддержкой наиболее депрессивных субъектов Российской Федерации.

Финансовая поддержка  неблагополучных территорий определяется обеспеченностью бюджетными доходами расходов на социальные нужды с учетом дефицита финансовых средств за отчетный год и кредиторской задолженности  на начало года. Преимущество в получении  трансфертов предоставляется регионам, имеющим налоговый доход на одного жителя ниже определенного уровня.

Бюджетные трансферты осуществляются в основном в виде дотаций и  субвенций, предоставляемых на безвозмездной  и безвозвратной основе: дотация  - на покрытие социально значимых расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенция - на отдельные целевые расходы (последствия стихийных бедствий, аварий и т.п.).

2. Федеральные целевые  программы регионального характера,  в том числе по поддержке  депрессивных территорий, направленные  преимущественно на развитие  региональной инфраструктуры: производственной (транспорт, энергетика), социальной (здравоохранение, образование) и  на улучшение экологической обстановки  в регионах. Несмотря на недостаток  финансирования и низкую эффективность  реализации, программы имеют важное  прогнозно-целеполагающее значение, способствуют правильному определению  антикризисных приоритетов и  «точек роста» региональной экономики,  стимулируют предпринимательскую  деятельность, экспортный потенциал. 

3. Передача государственной  собственности в акционерных  обществах с федерального на региональный уровень. На этой основе органы власти субъектов РФ получают возможность влиять на производственно-хозяйственную деятельность предприятий с учетом интересов региона.

4. Государственные заказы  на производство промышленным  сектором региона продукции для  государственных нужд (особенно  это касается предприятий ВПК). Такие заказы распределяются  на конкурсной основе.

5. Финансовая поддержка  реструктуризации важнейших отраслей  экономики: угольной промышленности, аграрно-промышленного комплекса,  энергетики и других, а также  конверсии оборонных предприятий.

6. Жилищные субсидии  на переселение граждан из  районов Крайнего Севера, экологически  неблагополучных территорий, а также  пострадавшых от стихийных бедствий, военных конфликтов и т.п.

7. Финансирование «северногозавоза» пая обеспечения населения Крайнего Севера продуктами и непродовольственными товарами первой необходимости, топливом и медикаментами.

К косвенным методам государственной поддержки депрессивных регионов относятся:

1) гибкая политика по  распределению налоговых поступлений  между федеральным, региональным  и местным бюджетами. Например, с 1999 г. региональные бюджеты  пополнились за счет 100% подоходного  налога с граждан, 25% НДС, 19% налога  на прибыль, 50% акцизов на спирт  и ликероводочные изделия; 

2) реструктуризация задолженностей  региональных бюджетов и ведуш.их предприятий региона по налогам и обязательным платежам;

3) гибкая система льготного  налогообложения (например, малого  бизнеса, предприятий сферы потребительских  услуг и т.д.);

4) федеральные гарантии  по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами Федерации  для финансирования текущих социальных  расходов регионального бюджета; 

5) регулирование цен  на продукцию естественных монополий  (РАО «ЕЭС», «Газпром»);

6) льготное кредитование  поставок горюче-смазочных материалов  и комбикормов для сельскохозяйственного производства;

7) стимулирование развития  рыночной инфраструктуры в регионах: финансовой (коммерческих банков, страховых  фирм), транспортной, энергетической, инновационной  и т.п. Например, в рамках формирования  инновационной инфраструктуры реализуются  программы по созданию в регионах  инновационно-технологических центров, технопарков, бизнес-инкубаторов. На усиление региональной финансовой сферы нацелен совместный проект Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и Альфа-банка, согласно которому на основе предоставленного от АРКО льготного кредита и 1 млрд. руб. собственных средств Альфа-банк создает свои филиалы в 15 субъектах РФ. При этом 20% финансирования идет на организационные цели, а 80% - непосредственно на кредитование реального сектора экономики в регионах ;

8) поддержка регионов  через внебюджетные фонды: занятости,  пенсионный, социального страхования и другие, по каналам которых осуществляются дотирование и социальная поддержка депрессивных регионов;

9) введение налоговых,  таможенных льгот и других  организационно-правовых стимулов  для отдельных территорий, к которым  относятся как зоны чрезвычайных  ситуаций и экологических бедствий, так и территории, обладающие  особыми конкурентными преимуществами  благодаря своему географическому  положению, развитию транспортной  инфраструктуры, привлекательные для  международного сотрудничества. Подобные  анклавы получают статус свободных  экономических зон (СЭЗ). Их развитие  в России пока не сопровождается  заметной эффективностью, в отличие,  например, от Китая. Относительно  продвинутыми можно назвать СЭЗ  в г Находке Приморского края и в Калининградской области;

10) установление федеральных  стандартов на содержание жилищно-коммунального  хозяйства, на затраты по здравоохранению  и образованию и т.д.;

11) перевод территорий  на казначейское исполнение региональных  бюджетов, что способствует усилению  контроля за финансовыми потоками, в том числе за федеральными трансфертами, за их прохождением и целевым использованием.