Процесс исследования систем управления

В этих случаях следует  использовать ситуационный подход к  исследование СУ, сущность которого заключается  в оперативном изучении сложившейся  ситуации и проведении исследовательских  работ на основе использования преимущественно  типовых процедур исследования и  своего рода методов "моментальных фотографий" управленческой деятельности организации и ее отношений с  внешней средой.

Тесно взаимосвязанным  с диалектическим подходом является функциональный подход. Его сущность состоит в рассмотрении исследуемой  СУ или ее составляющих элементов  только с позиций внешней среды. При этом исследуемая СУ представляется в виде "черного ящика". Это  позволяет рассматривать отношения  системы с другими системами  и внешней средой абстрактно, не вникая в процессы, происходящие непосредственно  в исследуемой системе.

Основой рефлексивного  подхода к исследованию служит систематизированная  и доступная для обработки  объективная информация о внутренней и внешней среде изучаемой  СУ в требуемом объеме. Ее источником выступают имеющиеся знания и  практический опыт исследователя.

Системный подход, будучи неразрывно связанным с фундаментальными идеями диалектики и диалектического  подхода, вместе с тем имеет свою сущность и выступает как отдельный  методологический подход. Он предполагает, что объект исследуется как целостная  совокупность составляющих его подсистем, элементов и во всем многообразии выявленных свойств и связей внутри объекта, а также между объектом и внешней средой.

Кроме рассмотренных  методологических подходов, в литературе упоминается ряд других, в частности: параметрический, концептуальный, количественный, воспроизводственный, нормативный, комплексный, интеграционный, инновационный, динамический, оптимизационный, директивный, поведенческий, маркетинговый.

Между методологическими  подходами к исследованию, как  и между науками и научными направлениями, нередко нет четких границ, поскольку они используют примерно одни и те же способы, приемы, принципы. Поэтому часть из них  действительно можно рассматривать  как подходы, реально используемые в методологии исследования, а  некоторые из них или являются частными случаями других подходов, или  только косвенно относятся к одноименным, методам исследования и управления.

В связи с этим можно ограничиться рассмотрением  только тех методологических подходов, которые были раскрыты выше.

3. Социальное  и государственное  управление. Функции  управления

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

• правовой подход;
• политический подход;
• менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому  подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный  служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям  правового государства и Конституции.

Согласно политическому  подходу, основной задачей государственного управления — является максимально  лучшее воплощение воли народа. Государственные  служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим  интересам граждан. Для того, чтобы  воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной  бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности  для дискриминации отдельных  групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими  затратами или, как вариант, как  получить максимальный результат при  заданных затратах. Характерным признаком  данного подхода является использование  понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию  «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

• следования принципу верховенству права (правовой подход);
• следования воле народа (политический подход);
• следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько  эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления 

Соотношение понятий “государственное управление” и  “политика”

Понятие “государственное управление” характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой - политического управления - решаются вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы как и при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами административно-государственным управлением. Однако, на мой взгляд, в таком термине заложена этимологическая путаница. Действительно, латинское “administration” означает не что иное, как управление. Совмещение этих двух слов равносильно тому, что характеризовать железо опрелением железное.

Существуют два  полярных подхода к вопросу о  соотношении понятий “политика” и “государственное управление”. Один в утрированном виде состоит в  том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль. Другой рассматривает государственное  управление лишь как механизм воплощения политического курса, сформулированного  высшими органами власти. И если первый подход превозносит свободный  рынок и экономические методы регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы руководства  и усиление мер административного  воздействия. Истина, как это чаще всего бывает, лежит посередине.

Между политическим и государственным управлением  имеются как тесная взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени эмоциональна, в том смысле, что чувствительна к общественному мнению, настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена влиянию текущих событий, зависит от предпочтения тех или иных лидеров, социальных интересов и т.п. Государственное управление более рационально, т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В первом главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих понятия начала вытекают не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.

Можно выделить три  структурных уровня организации  государственного управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между политическим и государственным управлением. На нем определяются общая политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно-управленческие компоненты - планирование, организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

Таким образом, государственная  администрация в теоретических  представлениях находится вне сферы  политики, тогда как государственное  управление на институциональном уровне политично и основано на учете  разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная  область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником  между сильно политизированным институциональным  и аполитичным бюрократизированным  технологическим уровнями.

Государственное управление как система  и как процесс

С научных позиций  рациональное объяснение природы и  сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе государственного управления выполняется определенная совокупность действий, приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности, проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей публичной властью.

Изучение социальной среды, в которой реализуется  государственное управление, на которую  оно влияет и которое в свою очередь оказывает на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов  на вопросы о том, каковы характеристики гражданского общества и способы  влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной  власти, государственной администрации  и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то, что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь практически невозможна.

Государственное управление в современной  России

Применительно к  современной России в государственном  управлении можно отметить причудливое  переплетение двух противоречивых тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращении государства в одного из - хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных, экономических и политических отношений, необходимости регулировать становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени всегда присутствуют в переходном обществе.

В РФ конца 90-х годов  государственное управление имеет  объектом общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и конфликты, рост недоверия к  социальным институтам и быстрое  увеличение проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период нарушается баланс интересов  различных социальных (профессиональных, региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп, ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в ряду первоочередных, требующих государственного решения  стоят проблемы нестабильности и  кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального управления.