Опыт планирования в США. Пути и формы его использования в специфических условиях Российской Федерации

      Основными плановыми долгосрочными документами, разрабатываемыми г. Нью-Йорком, являются 10-летняя инвестиционная программа, 4-летний план и ежегодный инвестиционный бюджет развития. Планирование инвестиционной стратегии города начинается с разработки 10-летней инвестиционной программы, где определяются основные долгосрочные задачи развития города. Этот документ пересматривается раз в два года департаментом планирования и бюджетным департаментом. Четырехлетний план, пересматриваемый каждый год, конкретизирует основные задачи 10-летнего плана. В ежегодно утверждаемых бюджетах развития вновь появляющиеся потребности и изменения в федеральных мандатах вписываются в контекст 10-летнего и 4-летнего планов.

      Устав города требует проведения ежегодной  инвентаризации основных материальных активов города, включая здания, пристани, мосты, дороги, и разработки плана финансирования этих объектов для поддержания в рабочем  состоянии. Эти расчеты используются городскими департаментами для учета предложений по финансированию капитальных вложений. С целью достижения наименьших как капитальных, так и текущих затрат на сооружение объекта в городе действует программа инженерной оценки. В оценке участвуют все департаменты, задействованные для осуществления проекта, включая бюджетный департамент, а также сторонние консультанты. Город использует этот подход уже на протяжении последних 13 лет для проработки капиталоемких и долгосрочных проектов. Не всегда инженерная оценка приводит к удешевлению проекта, однако, поднимая проблемы на ранних этапах реализации инвестиционного проекта, она помогает найти оптимальное с точки зрения задач проекта, его стоимости и графика выполнения решение. Существует также независимая оценка стоимости проектов, которая осуществляется сторонними консультантами, задача которой - проверить целесообразность представленной городскими департаментами стоимости проекта и соответствие источников финансирования оптимальному графику реализации проекта.

Формирование  пакета инвестиционных проектов.

      Основными критериями включения затрат в бюджет развития являются величина затрат и периодичность их осуществления. Например, инвестиционные проекты и отдельные закупки оборудования включаются в бюджет развития г.  Нью-Йорка, если первые способствуют продлению полезной жизни городских капитальных объектов, а срок службы вторых свыше 5 лет и стоимость свыше $ 15000. Величина планируемых расходов бюджета на осуществление капитального проекта должна быть такой, чтобы не потребовалось увеличения ассигнований для завершения проекта. Однако мэр города может, уведомив городской Совет, увеличить ассигнования на 15% для завершения проекта.

      При выборе инвестиционных проектов для  финансирования за счет заемных средств придерживаются следующего принципа – срок службы объекта, профинансированного за счет заемных средств, должен быть не длиннее срока погашения по облигациям. Ключевым этапом в силу сложности и важности этого элемента подготовки программы является процедура отбора проектов в ДИП, а следовательно, и в бюджет развития.

      Первым  этапом формирования ДИП является сбор предложений о капитальных проектах от департаментов города. По проектам, уже включенным   ранее в ДИП, представляется обновленная информация о стоимости проекта. По новым проектам – довольно обширная: краткое описание проекта, стоимость его реализации, разбитая по годам, обоснование необходимости проекта, влияние на текущий бюджет (предполагаемые дополнительные расходы текущего бюджета с вводом в действие объекта инфраструктуры), предложения по источникам финансирования.

      При оценке экономической эффективности  инвестиционных проектов возникают  несколько проблем.

1. Подсчет доходов от проекта относительно прост, если речь идет о затратах на общественные услуги, которые оплачиваются потребителями. Довольно сложно выразить количественно эффект от тех услуг, затраты на которые не возмещаются потребителем, но имеют тем не менее большую общественную значимость, например, финансирование служб охраны порядка. В силу своей общественной значимости они и финансируются за счет налогов.
2. Непросто обосновать выбор ключевого элемента формулы приведенной стоимости – коэффициента дисконтирования, который следует использовать при подсчетах. Американские муниципалитеты обычно занимают средства под процент ниже рыночного, поскольку муниципальные облигации, основной инструмент заимствования для городов, освобождены от федеральных налогов. Основываясь на этом, некоторые эксперты используют в качестве коэффициента дисконтирования нерыночный показатель стоимости капитала, что приводит к увеличению приведенной стоимости (будущих доходов) и, следовательно, эффективности проекта. Практики считают, что использование формулы приведенной стоимости корректно только тогда, когда речь идет об однотипных проектах, например, выбор среди разных вариантов строительства моста, использовать же этот инструмент для отбора среди разнообразных проектов городской инфраструктуры нецелесообразно.

      Предоставленные департаментами проекты проходят инженерную экспертизу, после которой проекты подвергаются финансовой экспертизе. Финансовый департамент города оценивает каждый проект с точки зрения возможности его осуществления, влияния затрат на содержание будущих объектов на текущий бюджет города.

      Одним из ограничений размеров инвестиционной программы города служит потенциально возможная долговая нагрузка на город. Ее анализ включает следующие этапы:

1. Существующая долговая наведенная нагрузка (долговая нагрузка данного муниципалитета и юрисдикции, в составе которой находится город) на жителей города сравнивается со средней по стране и в регионе, где находится город, анализируется ее динамика. Проводя этот анализ, финансисты города учитывают требования рейтинговых агентств. С точки зрения рейтинговых агентств долговая нагрузка выше средней может быть приемлема в динамично развивающихся муниципалитетах, которые благодаря прогнозируемому экономическому росту могут справиться с увеличивающейся долговой нагрузкой. В противном случае превышение долговой нагрузки муниципалитета над средним уровнем дает основание считать, что возможности муниципалитета расплатиться в полном объеме и в срок по долгам ограничены, и облигации муниципалитета заслуживают низкого кредитного рейтинга, что для рынка является сигналом о высокой стоимости задолженности данного муниципалитета.
2. Анализируются схемы обслуживания существующих долгов с тем, чтобы новая долговая нагрузка не привела к необходимости резкого подъема налоговых ставок на налогоплательщиков.
3. Делается прогноз будущих доходов муниципалитета, который зависит от показателей экономического роста городской экономики, динамики налогооблагаемой базы, межбюджетных отношений, способности муниципалитета контролировать свои расходы.

      После анализа возможной долговой нагрузки города определяется перечень источников финансирования проектов инфраструктуры, включенных в инвестиционную программу (ИП). Перечень источников финансирования состоит из средств текущего бюджета, грантов федерального бюджета, заимствований на финансовом рынке, совместных проектов с частным капиталом. Не существует оптимального сочетания источников финансирования, каждый муниципалитет вырабатывает свою собственную политику. На тот или иной вариант структуры источников оказывает влияние совокупность факторов: характеристики капитальных затрат (время, стоимость, место), предельная долговая нагрузка, определенная законами штата, возможность получения грантов из других бюджетов.

      После анализа источников финансирования разрабатываются график реализации проектов ИП. Будучи разработанной и принятой ИП становится основой для ежегодно утверждаемого бюджета развития. По мере осуществления мероприятий ИП пополняется новыми проектами и обновляется в зависимости от изменений в доходном потенциале города, политики заимствования, от прочих политических и социальных факторов. Важным элементом ИП являются затраты на капитальный ремонт. Они фиксируются в твердой доле от текущих доходов. Величина необходимых капитальных затрат подсчитывается благодаря реестру объектов городской инфраструктуры, где содержатся данные о возрасте и состоянии объектов, графики ежегодных капитальных ремонтов. Регулярные капитальные ремонты позволяют избежать в будущем повышенных затрат на содержание объектов инфраструктуры.

      Затраты на капитальный ремонт являются приоритетными по сравнению с новым строительством и расширением, поскольку заранее закладываются в расходную часть текущего бюджета, однако аккумулируются, как правило, в бюджете развития. С целью регулярного поступления средств на капитальный ремонт оборудования, используемого департаментами городской администрации создаются фонды внутренних услуг. Одним из поступлений в такие фонды служат регулярные платежи городских департаментов в счет амортизации используемых сооружений и оборудования. Это позволяет аккумулировать средства к тому моменту, когда необходим капитальный ремонт или замена оборудования.

Развитие  способов организации  стратегического  планирования на микроуровне.

      Стратегическое  управление – самая современная  модификация корпоративного планирования, наиболее характерная для США в 1980-х годах. Согласно проведенным исследованиям, не менее 100 из 500 крупнейших американских корпораций применяют эту систему в развернутом виде, в то время как отдельные ее элементы используют 75% этих компаний. Суть комплексных систем стратегического управления состоит в том, что на фирмах с одной стороны, существует четко организованное, так называемое "формальное" (воплощаемое в специальных документах) стратегическое планирование, а с другой стороны, организационная структура управления корпорации, механизмы взаимодействия ее отдельных звеньев и подразделений отработаны так, что обеспечивают выработку долгосрочных стратегий для создания конкурентного преимущества и превращают эти стратегии в текущие планы, подлежащие реализации на практике. Разработка и применение конкретных форм стратегического управления вызваны объективными потребностями практики, возникшими в связи с изменением среды деятельности корпораций и их методы сформировались в течение довольно долгого времени.

      В развитии идей и практики стратегического  планирования и управления можно выделить несколько этапов. Идея о том, что предвидение (как прообраз функции планирования в более современном понимании) является исходным моментом любого управления, восходит еще к классикам теории менеджмента, т.е. к эпохе формирования гигантских корпораций до второй мировой войны. В это время в крупных фирмах появляется штаб, обычно в составе финансовых служб, регулярно занимающихся текущим планированием производственно-хозяйственной деятельности. Однако службы среднесрочного и тем более долгосрочного планирования еще не создавались. Несомненно, высшее руководство фирм регулярно обсуждало и намечало перспективы развития своего бизнеса, но формальное планирование, связанное с регулярным заполнением плановых форм, расчетами показателей и т.п., ограничивалось лишь составлением ежегодных финансовых систем по статьям расходов на разовые цели. Эта функция, получившая название "разработка бюджетов", стала привычной для всех крупных и большинства мелких корпораций и до настоящего времени занимает одно из важнейших мест в планировании.

      На  американских фирмах существует ряд  модификаций текущего финансового планирования такого рода, основанных на двух принципах. Первый из них предусматривает неизменность планов-смет в течение года (или по крайней мере по отдельным кварталам). Любой пересмотр лимитов финансирования по функциям или подразделениям связан с обращением в штаб-квартиру корпорации с выработкой руководством дополнительных решений. Второй принцип – это гибкое планирование, когда планы-сметы в течение года могут быть пересмотрены, если это диктуется ситуацией. Однако любое перераспределение денежных средств, произведенное главным управляющим отделения (подразделения) или руководителем функциональной службы, должно быть затем обосновано перед штаб-квартирой приростом прибыли или предотвращением потерь. Следует отметить, что первый принцип наиболее характерен для японских компаний, в то время как второй – в различных модификациях часто применяется на американских фирмах как на уровне корпораций в целом, так и внутри подразделений. Но такое планирование практически не охватывает показатели развития в натуральном выражении и основано только на финансовых нормативах. Собственно технико-экономическое планирование с подробной проработкой натуральных показателей используется обычно на уровне заводов и производственных подразделений, которые не имеют хозяйственной самостоятельности. На заводе такое планирование тесно связано с оперативным управлением, задающим ритм производства и сбыта продукции, и ориентированием руководителей на экономию ресурсов, снижение издержек, обновление оборудования, внедрение конкретных технологических новшеств и т.п. Представители высшего звена управления современных корпораций (штаб-квартиры и группы стратегического реагирования) этими вопросами не занимаются, их главная задача – успешное взаимодействие фирмы с внешней средой.

      В последнее время в рамках текущего финансового планирования появляется немало новшеств, например "программное бюджетирование", когда финансовые планы разрабатываются для достижения конечных результатов на программно-целевой основе, или "разработка бюджета на нулевой основе", когда для каждой из видов деятельности или структурного подразделения в начале годового цикла планирования необходимо указать право на включение в план, обосновав будущую экономическую эффективность выделяемых средств. Однако для всех этих модификаций, как текущего, так и среднесрочного внутрифирменного планирования, характерна традиционная методика – обращение внутрь фирмы (предприятие рассматривается вне связи с внешним миром – так называемая "закрытая" система), при которой планирование служит инструментом распределения внутрифирменных ресурсов, а также координации и контроля деятельности подразделений.