Опыт планирования в США. Пути и формы его использования в специфических условиях Российской Федерации

      Механизмы экологического регулирования стали  одним из важнейших факторов экономической жизни США. Американское правительство приняло целый ряд мер, ограничивающих частное предпринимательство ради решения экологических проблем, включая превентивные меры. Вместе с тем широко используются и такие традиционные рычаги государственного регулирования, как налогово-кредитные механизмы, платежи за пользование ресурсами и за загрязнение окружающей среды. С 60-х годов в США начал формироваться новый режим природопользования, включающий установленные государством нормативы, ограничения и запреты. За последние десятилетия природоохранные расходы там выросли в 6-7 раз. Создана разветвленная структура управления экологическими программами, осуществляющая государственную экологическую политику. Эффективно действует механизм экологической экспертизы, осуществляются различные разрешительные и контрольные процедуры. В экологической экспертизе участвуют органы власти всех уровней – федеральные, штатов, местные. При этом главную роль играет федеральное Агентство по охране окружающей среды. На долю государства приходится коло 25-30% расходов на экологические программы, которые в 90-е годы достигли 2% ВВП и продолжают возрастать. В США созданы экономические предпосылки для вовлечения частного капитала в экологическую деятельность. В результате растет занятость в сфере природоохранной деятельности.

Американский  опыт составления  бюджетов развития.

(На  примере формирования  городских бюджетов)

Практика  формирования бюджетов развития американскими  городами, несмотря на существенные отличия российской и американской бюджетно-налоговых систем, представляет несомненный интерес.

      В США непременным условием разумного  управления городскими финансами является раздельное планирование и расходование текущих и капитальных затрат. Разделение вызвано невозможностью обеспечить надлежащее планирование средств для инвестиционных проектов и финансовый контроль за расходованием капитальных затрат в рамках годового бюджета. Это обусловлено тем, что, во-первых, финансирование инвестиционного проекта, как правило, происходит в течение нескольких лет, и, во-вторых, в разработку и выполнение отдельного инвестиционного проекта вовлечены сразу несколько департаментов. Причем разные инвестиционные проекты могут потребовать координации усилий различных городских структур. Порядок разработки и реализации разных инвестиционных проектов, как правило, не типичен.

      Все вышеизложенное отличает планирование капитальных затрат от текущих, для  которых характерна ежегодная повторяемость  бюджетных процедур.

      К капитальным затратам относятся  все формы инвестиций, которые продлевают срок службы объекта: закупка оборудования длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт и т.д. К капитальным затратам также относятся подготовка технико-экономических документов на начальном и последующих этапах инвестиционного проекта.

      В структуре финансов города существует отдельный бюджет развития, или фонд капитальных проектов, представляющий собой отдельный счет, куда поступают  запланированные к поступлению  в данном финансовом году средства на инвестиционные проекты, и откуда расходуются средства исключительно на капитальные вложения.

Принципы  учета для финансов штатов и муниципалитетов.

      Общепринятые  принципы учета финансов штатов и  муниципалитетов были разработаны  и предложены для использования  Комиссией по стандартам учета в государственных и муниципальных образованиях. Комиссия является независимой, некоммерческой организацией, задача которой – выработка бухгалтерской и финансовой отчетности для правительств штатов и местных органов власти.

      Стандарты, предложенные Комиссией, не обязательны к применению, а носят рекомендательный характер. Однако многие муниципалитеты и штаты приводят свою финансовую и бухгалтерскую информацию  в соответствии со стандартами Комиссии, поскольку такая финансовая информация запрашивается рейтинговыми агентствами для присвоения кредитного рейтинга долговым обязательствам региона при выпуске муниципального займа. Несоответствие представленной информации требованиям само по себе снижает кредитный рейтинг, т.е. повышает стоимость заимствования. Таким образом, рекомендации становятся необходимостью для тех муниципалитетов и штатов, которые хотят использовать финансовый рынок для привлечения средств в бюджет. Комиссия по стандартам учета в государственных и муниципальных образованиях предлагает разделять семь бюджетных фондов, или, иначе говоря, бюджетных счетов, куда зачисляются определенные доходы с целью определенного расходования, и две учетные группы (группы счетов, предназначенные для учета определенных активов). Семь фондов объединяются в три группы: фонды муниципалитета или правительства штата, частные фонды, фидуциарные фонды, то есть фонды, включающие средства, находящиеся в доверительном управлении муниципалитета или правительства штатов.

      К фондам муниципалитета или правительства штата относятся:

• генеральный фонд, где учитываются все финансовые ресурсы, которые не учитываются в других фондах (обычно это текущие доходы, формируемые за счет налогов и неналоговых поступлений, других текущих поступлений, а также текущие расходы).
• специальные фонды, где учитываются специальные налоги и сборы, использование которых является строго целевым.
• фонды капитальных проектов, где учитываются финансовые ресурсы, предназначенные для приобретения оборудования, земли, других капитальных активов, а также для капитального строительства. В этом фонде не учитываются капитальные затраты, финансируемые из частных или фидуциарных фондов.
• фонды погашения долгов, где аккумулируются средства для уплаты основной суммы долга и процентов по долговым обязательствам.
• фонды рентных платежей, где аккумулируются платежи от собственников недвижимости, которыми они облагаются в силу того, что, что определенные капитальные затраты или услуги приносят пользу только этой группе населения, а не всем жителям муниципалитета.

      К частным фондам относятся:

• фонды муниципальных предприятий, где учитываются те виды деятельности, которые, во-первых, функционируют на основе принципов, сходных с принципами функционирования предприятий частного сектора (затраты на предоставление услуги окупаются в основном за счет потребителей), во-вторых, по политическим соображениям, для удобства финансового контроля или надлежащего содержания финансовых активов, а также по другим причинам требуют периодического определения полученных доходов, понесенных расходов, полученного чистого дохода.
• фонды внутренних услуг, где учитываются услуги и товары, предоставляемые одним департаментом другому внутри местного правительства на возмездной основе. К фидуциарным фондам, как уже отмечалось относятся средства, которые передают местному правительству в доверительное управление. Примером такого фонда может служить пенсионный фонд.

      Учетные группы состоят из группы основных материальных активов, где учитываются все материальные активы муниципалитета или штата (за исключением материальных активов предприятий и доверительных фондов).

      Учитывая  рекомендации Комиссии муниципалитеты формируют структуру своих фондов по собственному усмотрению. К примеру, структура фондов г. Нью-Йорка в 1996 г. была представлена: генеральным фондом, фондом капитальных расходов, фондом обслуживания долга, фидуциарными фондами города.

      Возможны  два метода ведения учета –  кассовый и по начислению. В финансовой отчетности и бухгалтерском учете в соответствии с первым принципом акцент сделан на учете входящих и исходящих финансовых потоков и чистого дохода и соответствии доходов и расходов тем суммам, которые утверждены для исполнения.

      Кассовый  метод ведения учета применяется  во всех фондах муниципалитета, посредством которых местное правительство осуществляет свою деятельность, с одной стороны, собирая налоги, неналоговые доходы, получая трансферты от других правительств и прочие разрешенные законом доходы, и, с другой – расходуя эти средства на общественные нужды в соответствии со своими полномочиями.

      Метод по начислению аналогичен порядку бухгалтерского учета, применяемому на частных предприятиях. Акцент делается на учете основных и оборотных средств, доходов, расходов, прибылей и убытков. Используется для частных фондов, т.е. для таких видов деятельности, как, например, водоснабжение.

      Учетная группа основных материальных активов  муниципалитета учитывает те активы, которыми владеет город, но не учитывает активы частных фондов. Учетная группа – перечень активов, которыми владеет город и которые балансируются с использованными для их приобретения средствами.

      Учетная группа долгосрочных обязательств –  перечень непогашенных долгов  муниципалитета – облигаций, векселей, а также  долгов рентных фондов, имеющих гарантию муниципалитета, которые балансируются с предназначенными для их погашения  средствами.

      Структура фондов ни в коей мере не отражает структуру  департаментов муниципалитета. За средства, подлежащие расходованию из генерального фонда, например, отвечают несколько функциональных департаментов: социальный департамент – за социальные программы, департамент пожарных служб – за пожарные службы и т.п. К примеру счет фонда погашения долга находится в доверенном банке, который осуществляет по поручению муниципалитета своевременное и полное погашение долговых обязательств.

      Таким образом можно выделить ряд преимуществ  пофондовой системе учета, принятой в американских муниципалитетах.

1. Обеспечивается как целевое расходование средств, так и прозрачность в их расходовании на определенные цели. В частности, существование отдельного фонда капитальных проектов позволяет показать величину капитальных расходов муниципалитета и структуру их покрытия.
2. Существование отдельной структурной группы непогашенных обязательств, причем их широкий охват – от непогашенных облигаций до гарантий – позволяет выявлять на конкретный момент величину непогашенных обязательств города. Последнее необходимо для регулирования долговой нагрузки города.
3. Существование отдельной отчетной группы основных материальных активов дает возможность обоснованно планировать затраты на реконструкцию и капитальный ремонт.
4. Пофондовая система учета позволяет определить, каково положительное сальдо доходов и расходов муниципалитета, или дополнительный доход бюджета, который может быть использован для погашения долга. Он представляет собой разницу между доходной частью бюджета и текущими расходами, скорректированными на величину непогашенных долгосрочных и будущих обязательств.

Плановые  документы для  формирования бюджета  развития.

      Бюджет  развития города – итоговый годовой документ, подготавливаемый на основе целого пакета долгосрочных документов, разрабатываемых различными департаментами городской администрации. Он предоставляет результат постоянного обновления этого пакета долгосрочных документов.

      Исходным  документом для формирования бюджета развития является долгосрочная инвестиционная программа (ДИП). ДИП города представляет собой комплексный плановый документ, определяющий как направления капитальных вложений города, так и его возможности в области осуществления этих вложений. ДИП городского развития включает 5 компонентов: развернутый генеральный план, мастер-план, мастер-план объектов инфраструктуры, расчет платы за подключение к инженерным сетям, финансовый план капитальных расходов.

1. Назначение развернутого генерального плана развития города – зафиксировать тенденции развития городского пространства: зонирование городской территории и требования к плотности застройки уже освоенных и еще не освоенных городских территорий. Последнее служит исходной информацией для определения потребности в объектах инфраструктуры и их мощности. Принятие решения о землепользовании – прерогатива муниципалитета, хотя компании по водоснабжению и водоочистке имеют определенное влияние на выработку решения.
2. Мастер-план – плановый документ, в котором фиксируются политика и прогнозы развития отдельных видов коммуникаций, таких как водозаборные и очистные сооружения, сети водоводов, канализационные сети и т.п. Мастер-план должен определит требования, предъявляемые к параметрам коммуникаций и инфраструктуры объектов. Например, промышленная зона, раз возникнув, может потребовать дополнительного резервуара воды для того, чтобы удовлетворить потребность в воде со стороны офисов и организаций, расположенных в данной зоне, в дневные часы. В мастер-плане должны быть определены размеры и мощность дополнительного резервуара для удовлетворения  потребности в воде, вместе с тем в мастер-плане не требуется информации о конкретном месте расположения резервуара или сроке его строительства.
3. Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры отличаются от мастер-планов тем, что содержат более детальное описание проектов реконструкции и развития объектов инфраструктуры. Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры должны включать как проекты замены и реконструкции существующей инфраструктуры, так и инфраструктурные проекты, вызванные потребностями развития городской территории. Последние отражаются в приложениях к мастер-плану и содержат, как правило краткое описание проекта по элементам (покупка земли, инженерные и строительные работы, природоохранная экспертиза и др.) и возможные источники финансирования. Проекты замены и реконструкции обычно могут быть спланированы заранее, проекты же развития возникают по потребности. Мастер-планы конкретных объектов инфраструктуры муниципалитета обычно состоят из мастер-плана развития канализационной сети, мастер-плана очистных сооружений и их соответствия требованиям федерального агентства охраны окружающей среды, мастер-плана ливневой канализационной системы города.
4. Расчет платы за подключение к городским коммуникациям – существенная часть мастер-плана. Муниципалитеты вводят плату за подключение к сетям инфраструктуры для того, чтобы покрыть затраты на развитие инфраструктуры в новых районах. В плане приводятся данные, достаточные для подсчета величины платежа. Более того, к основному расчету должны быть приложены необходимые документы и расчеты, подтверждающие, что в плату за подключение не вошли затраты на замену существующих сетей.
5. Финансовый план капитальных расходов – заключительный документ в процессе подготовки инвестиционной программы города. Он содержит проекты и определяет источники, за счет которых они будут финансироваться. На основе ДИП городского развития разрабатывается ежегодная инвестиционная программа, которая, будучи одобренной законодательным органом власти, становится бюджетом развития.