Кадровое планирование в системе государственного (муниципального) управления

     «Кадры  решают все» - провозглашала КПСС и  полностью брала на себя функцию  подбора и расстановки кадров на высших и средних должностях в  партийных и государственных  органах, народном хозяйстве, в науке  и культуре. Партийные работники  не редко считали себя специалистами во всех областях знаний, и поэтому при решении кадровых вопросов полагались, главным образом, на свой опыт и интуицию. Если же кандидат имел необходимые родственные связи или был рекомендован «сверху», вопрос о приеме на работу решался автоматически.

     Ситуацию  усугублял господствовавший в нашей  стране чрезмерно механистический  подход к оценке человеческой личности. Люди для нашего государства всегда были «трудовыми ресурсами», «трудовыми резервами», «человеческим фактором», «электоратом». Отдельный человек и сейчас чувствует себя не личностью, ценной самой по себе, а «винтиком», часто отслужившим свой срок.⁵ Во многом вследствие этого кадровая ситуация в органах государственного и муниципального управления Российской Федерации характеризуется в наши дни как сложная: в кадровой деятельности   отсутствует   системность,   нарастает   бюрократизация управленческих  структур.   Неутешительные   итоги   экономического, социального, культурного развития России в последнее десятилетие XX в. свидетельствуют, что «аппарат госуправления пока мало приспособлен к практическому осуществлению общенародного интереса и принятию нормативно-правовых   установлений,   политизирован   и   хаотично структурирован, слабо справляется с многочисленным соблазнами власти. Общественность адекватно реагирует на это, смотрит на госслужащего, как на волокитчика и бюрократа, малоинтеллигентного и ограниченного  человека, казнокрада, всячески стремящегося к карьере».⁶ . В обществе нарастает обеспокоенность бюрократизацией управленческих структур.

     Даже   Президент   РФ   вынужден   признать,   что   механизм государственной  власти «сегодня сильно запущен, расхлябан  и разболтан: стоит ли удивляться, что реформы идут так трудно, - удивительно, что они вообще как-то идут... Машина государства работает со сбоями, а коэффициент ее полезной деятельности чрезвычайно низок».

     В чем же видят эксперты основные причины  невысокой компетентности и неэффективности  действий современных государственных  и муниципальных служащих? На первый план выдвигаются две основные причины: несовершенство нормативно-законодательной базы (22,5% опрошенных) и недостаток знаний и умений для работы по-новому (22,5%). Отсюда, вполне закономерно следует второй блок причин: неясное представление работниками органов государственного и муниципального управления круга своих полномочий (15%) и отсутствие достаточно подготовленных кадров (15%). В свою очередь, причины, низкого профессионализма государственных и муниципальных служащих исходят из-за незадействованности при подборе кадров даже тех немногих эффективных механизмов, которые предусмотрены Законами  РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

     Вот что конкретно думают эксперты, отвечая  на вопрос: «Какие существенные  недостатки  проявляются при подборе кадров  на государственную и муниципальную службу»?

     Распределение ответов дано в таблице 1.

Таблица 1

     Таким образом, 80% экспертов считают, что  основные недостатки в подборе непрофессиональных кадров обусловлены даже не несовершенством  методов, а причинами более «низкого уровня» - нежеланием их использовать и подбирать кадры, руководствуясь деловыми и нравственными критериями.

     В целом результаты опроса, судя по оценке качества деятельности государственных  и муниципальных служащих, подтверждают общую оценку: «За последние годы положение с кадрами в органах государственной власти ухудшилось. Наиболее подготовленные работники уходят из этих органов на работу в различные негосударственные структуры... В результате работа в государственном аппарате становится мало привлекательной и не престижной. В связи с этим возникают серьезные трудности с обеспечением высокой дисциплины, требовательности и ответственности работников»⁷.

     Тревожит  и низкий уровень профессиональной подготовки российских государственных  и муниципальных служащих. Ситуация здесь по истине кризисная. Исследования показывают, что подавляющая часть руководителей органов и структурных подразделений органов исполнительной власти не имеют образования, соответствующего профилю их профессиональной деятельности. Картина специализаций базового высшего профессионального образования у государственных и муниципальных служащих в целом по стране   такова:   60%   из   них   имеют   инженерно-техническое, сельскохозяйственное или медицинское образование; 6% - социально-экономическое или гуманитарное, но не связанное с профилем госслужбы; 5% - юридическое; 23,5 % - образование по одной из специальностей квалификационной группы «Экономика и управление» и лишь 1% по специальности «Государственное и муниципальное управление». Около 5% и вовсе не прошли вузовской подготовки. Лишь 4% получили в последние годы дополнительное образование по одной из 10 специальностей государственной     службы.     Ощущается     острая     нехватка высокопрофессиональных специалистов практически по всем направлениям правовой, финансово-бюджетной  политики,  вопросам  планирования социально-экономического развития территорий и т.д.⁸ Такое положение требует существенной корректировки в кадровой деятельности, превращения государственной и муниципальной службы в более динамичный, открытый институт, выхода на новый кадровый уровень в системе государственного и муниципального управления. А это невозможно без научно обоснованной концепции кадровой политики.

     Под кадровой политикой на государственной  и муниципальной службе понимается общий курс, последовательная деятельность государства и органов местного самоуправления по формированию требований к государственным и муниципальным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию.

     Суть   кадровой   политики   в   системе   государственного   и муниципального управления состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной и муниципальной службе высококвалифицированных специалистов, в создании  условий для реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечения на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления⁹ .

     Кадровая  политика призвана в полной мере использовать высокий творческий потенциал наших служащих, неисчерпаемую энергию и способность российских специалистов к решению назревших проблем, выполнению сложных задач; помочь государственным и муниципальным служащим наиболее полно раскрыть свои умения, таланты и способности. Лишь на основе этого возможно повысить качество их работы и обеспечить решение важнейших государственных программ в экономической, социальной, культурной и других сферах.

     Главной целью кадровой политики в системе  государственного и муниципального управления является формирование такого кадрового потенциала, который в профессиональном и деловом отношении позволял бы обеспечить эффективное функционирование и развитие государственного аппарата и органов местной власти.

     По  мнению профессора Е.В, Охотского¹⁰, независимо от конъюнктуры и возможных корректировок в будущем к числу главных целей кадровой политики следует также отнести:

     - создание благоприятных и равных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих способностей и знаний;

     - обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процесса, укомплектованности всех участков трудовой деятельности     квалифицированными,     активно     действующими, добросовестными работниками;

     - установление надежных преград на пути проникновения на руководящие и управленческие должности людей, недостойных, склонных к карьеризму.

     В исторической практике России четко  просматриваются две основные концепции  кадровой политики: одна высокоцентрализованная (часть административно-командной  системы),  с широким использованием принципа назначения руководящих кадров государственной службы при ограничении демократических механизмов их выдвижения и расстановки (особенно выборности, учета общественного мнения, коллегиальности решения кадровых вопросов и др.); другая - демократическая (по сути и технологиям организации) система формирования и развития кадрового корпуса, в том числе и работников, занятых на государственной и муниципальной службе, хотя и централизованная, единая в рамах государства (на основе единства целей, принципов, стандартов при назначении на должность и обучении кадров)¹¹.

     Какая из этих концепций наиболее целесообразна  в современных условиях России? Ответить на этот вопрос однозначно довольно сложно. Без назначения на должность государственное и муниципальное управление не может функционировать в принципе, но сам механизм назначения может опираться на разные подходы: субъективную волю руководителя, излишне централизованные, формально-бюрократические технологии, односторонние оценки работников (главное не профессионализм, компетентность, а верность начальнику, лидеру) или на волю народа, социума (региона, района, коллектива), демократические механизмы выявления и реализации этой воли в особенности на основе выборности, гласности, отчетности. Представляется, что сегодня органы государственного и муниципального управления должны взять, в качестве исходной для своей кадровой политики одну из обозначенных концепций (преимущественно вторую), и дополнить ее отдельными позитивными идеями и позициями другой. На наш взгляд, это был бы наиболее рациональный путь решения проблемы.

     Кадровая  политика в современных условиях должна исходить из приоритета человеческой личности и иметь под собой  надежную научную базу. По мнению профессора Радченко А.И., в основе подбора и расстановки кадров органов государственного и муниципального управления должны лежать научные принципы:

     - законности,    предусматривающей    соблюдение    требований законодательства, других нормативных актов, регламентирующих решение кадровых вопросов;

     - социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

     - приоритетности конкурсного вида подбора кадров относительно назначения на должность;

     - испытательного срока для граждан, впервые назначаемых на должность в органах государственного или муниципального управления;

     - подбора кадров по деловым, профессиональным и нравственным качествам на основе комплексной и объективной их оценки;

     - гласного, демократичного решения кадровых вопросов с учетом общественного мнения;

     - систематического    обновления    кадров    с    обеспечением преемственности в работе и притока молодых сил.

     К сожалению, на практике соблюдение данных принципов - скорее исключение, чем  норма. В действительности создание и особенно реализация государственной (муниципальной) кадровой политики испытывает на себе ряд сложностей. Основными сдерживающими факторами являются:

     - социально-политическая нестабильность в стране, кризисное состояние экономики;

     - нечеткость стратегической ориентации общества;

     - нестабильность структуры власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях;

     - слабая законодательная и нормативная база деятельности государственного и муниципального аппарата;

     - недостаточная разработанность теоретической и методологической базы кадровой деятельности в сфере государственной и муниципальной службы в условиях формирования гражданского общества и становления рыночной экономики.

     Все это затрудняет формирование кадрового  корпуса государственной и муниципальной  службы, ориентированного на работу в современных условиях и ответственность за обеспечение демократической стабильности, соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан России.

     Решение имеющихся проблем возможно с  учетом достижений отечественного и  мирового опыта формирования и регулирования кадровых отношений, при опоре на богатые национальные традиции, российский менталитет, стремление людей к демократическому обновлению общества. Современная кадровая деятельность должна быть адекватна реальным условиям и задачам развития российского общества, она должна включать в себя прогрессивные формы и методы подбора, использования и оценки кадров, формирования резерва и организации профессионального обучения персонала, меры по мотивации труда работников, условия социально-правовой защиты служащих.

     Для достижения такого результата на федеральном, региональном и местном уровнях  необходимо правовое оформление и регламентирование  вопросов   кадрового   обеспечения   системы   государственного   и муниципального управления.

     Должны  быть определены   составные   элементы   механизма формирования и совершенствования кадрового потенциала областных органов управления:

     1. Система консультаций с соответствующими государственными и общественными структурами при отборе кандидатур на работу в органы исполнительной власти.

     2. Открытые (внутренние и внешние) конкурсы на замещение вакантных должностей и контракты.

     3. Квалификационные экзамены.