Использование менеджмента в государственном управлении

         Начавшийся процесс реформ в России присоединил к вышеуказанным недостаткам еще ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Поэтому Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению.⁴ Среди них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины

          К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России, что приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства. Такая ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.

         Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели.

         До сих пор остаются неясными новые ориентиры государственного строительства, не найдена оптимальная государственно-правовая модель РФ и ее государственной службы.

         Для ускорения модернизации государственной службы в 1992 — 1993 годах одна за другой появлялись концепции проведения реформы государственной службы, определяющие этапы и формы, цели, задачи государственной службы, основные проблемы управления ею. Но они не включали в себя конкретные цели реформы и модели будущей государственной службы.

         Такое положение вещей было устранено 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации⁵. Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на мой взгляд, вызваны следующими причинами:

1. необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи;
2. недостаточностью бюджетных средств на должную оплату труда всех лиц, являющихся государственными служащими;
3. недостаточностью бюджетных ассигнований на выплату профессиональных пенсий государственным служащим;
4. необходимостью сокращения численности госслужащих.

         Итак, подведем итоги. Государственное управление – это вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов реализации государственной власти.

         Институт государственной службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения.

         Следует отметить, что реформа государственной службы должна осуществляться не только на основе разработанной программы, но и на базе соответствующих нормативных актов. Например, Положение о федеральной государственной службе впервые разделило служащих на «государственных» и «негосударственных», что явилось следствием изменений, произошедших в государственном устройстве России. Это положило начало введения менеджмента в государственное управление.

1.2. Социально-правовой  статус государственного служащего.

         Поскольку действие норм, образующих правовой институт государственной службы, направлено прежде всего на установление правового статуса государственных служащих, то можно утверждать, что правовой статус государственных служащих является одним из основных компонентов правового института государственной службы. По общему определению, правовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей, юридически закрепляющих положение индивида в его взаимодействии с другими людьми, обществом и государством. "Система прав и обязанностей, - пишет Г.В.Мальцев - сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем¹.

         Таким образом, правовой статус (правовое положение) государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений. С изменением государственно-служебных правоотношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и т.д.

         Статус государственных служащих можно рассматривать и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры.

        Вертикальное деление состоит в разграничении:

1. видов государственных служащих;
2. уровней государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации.

         Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба, дипломатическая и т.д.²

         Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определяться и объективно возникшей общественно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения; объявление мобилизации; другие установленные специальными законами административно- правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права; для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

          Правовой статус государственных служащих определяет в первую очередь различный набор прав и обязанностей и включает следующие составляющие: способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы; меры стимулирования и ответственности.

         Специфика выполняемых служащими задач и государственных функций определяет особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Так, для некоторых видов государственных служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, порядок проведения аттестации, привлечения к дисциплинарной ответственности, возможность привлечения к уголовной и административной ответственности.

         Особенности правового статуса различных категорий служащих обусловлены возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, в которых они проходят службу.

         Особый статус различных видов государственных служащих устанавливается специальными нормативными актами, например: законами РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральных органах налоговой полиции". Федеральным законом "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и др.

          Как известно, в настоящее время в теории государственной службы наряду с понятием "государственный служащий" используется понятие "муниципальный служащий". Думается, были бы целесообразными формирование и выделение в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего вышеупомянутые виды служащих, - "служащие публичных учреждений", т.е. лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица в публичной сфере. Таким образом, публичная служба может включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. Тогда в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно было бы выделять государственно-служебное отношение и частноправовое трудовое отношение.

         Сегодня необходимо разработать и принимать законодательные акты о государственной и муниципальной службе в субъектах РФ при непременном учете положений федерального Закона об основах государственной службы РФ. Думается, что статус "муниципальных" служащих нужно все же устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, регламентирующем и статус государственных служащих субъектов РФ.

         Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.

         В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба  рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства³.

         Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях. Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами. А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей.

          Правовой статус государственных служащих с изменением условий прохождения государственной службы также изменяется.

         Например, повышение по службе предоставляет служащему дополнительные полномочия, права и обязанности; устанавливаются и дополнительные запреты и ограничения по службе, особенности процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности.

         В структуру института правового статуса государственного служащего входит также присвоение ему квалификационного разряда. Квалификационные разряд присваиваются последовательно от более низких к более высоким в соответствии с уровнем его общего и профессионального образования, оценкой работы по последней и ранее занимаемым должностям. Квалификационный разряд дает право быть кандидатом на соответствующую должность.

          В последнее время статус государственного служащего пополнился новыми установлениями, ранее являвшимися предметом изучения и регулирования других отраслей права и отраслевого законодательства, например трудового или финансового. Теперь законы предусматривают для государственных служащих пенсионное обеспечение, государственное страхования, денежное содержание, различные льготы по налогообложению некоторым категориям государственных служащих, общую продолжительность рабочего времени, очередной и дополнительный оплачиваемый отпуск, совместительство по службе.

         Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1. состоит из актов Российской Федерации и ее субъектов;
2. более полно регламентирует организацию государственной службы и правовое положение служащих;
3. в институте государственной службы повышена роль Закона;
4. воплощены многие идеи правового государства;
5. по-новому решены вопросы о понятии государственной службы, круге государственных служащих, и их защите классификационных разрядов государственных служащих, ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям;
6. усовершенствована система руководства государственной службой. Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы. Таким образом, можно сказать, что сейчас в России существуют демократические конституционно-правовые основы российской государственной службы.