Источники конституционного права

Федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы – новый вид источников российского права. Они развивают наиболее важные положения Конституции. В их числе: чрезвычайное и военное положение; порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов; порядок изменения статуса субъекта Федерации; описание и порядок официального использования государственного флага, герба, гимна; назначение референдума; статус Уполномоченного по правам человека; порядок деятельности Правительства РФ; статус Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов; порядок созыва Конституционного собрания11.

Федеральные законы в качестве источников конституционного права выступают только в том случае, если включают в себя конституционно-правовое содержание. К их числу можно отнести федеральные законы о выборах, политических партиях, гражданстве Российской Федерации, статусе иностранных граждан и др.

Декларации. Особое место в системе источников конституционного права занимают декларации. Их назначение – закрепление соответствующих принципов, концепций, определяющих основные направления развития государства, его политики, а не прямое регулирование каких-либо отношений. На основе таких принципов должно развиваться все законодательство.

Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Промежуточную позицию между законодательными и подзаконными источниками конституционного права занимают регламенты, постановления и иные акты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Последние, как известно, принимают и федеральные законы. Это обстоятельство роднит акты палат парламента с законодательными источниками. Однако юридическая сила законов выше рассматриваемых актов.

Региональные законы. Согласно Конституции РФ правом принятия законов обладают все субъекты Федерации. До недавнего времени такое право предоставлялось только республикам. Здесь имеет место сложный вопрос о разграничении законодательных полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

2.3. Подзаконные и локальные источники

Подзаконные источники. К федеральным подзаконным источникам относятся нормативные указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти12. Названные акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам. Правительственные акты и акты федеральных министерств и ведомств, кроме того, не должны противоречить указам Президента, а акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих.

В системе источников конституционного права акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) следуют за правительственными актами. Их типичными признаками являются под-законность, специализированность, оперативная распорядительность. Они издаются на основе Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства, имеют официальный характер и обязательную силу для всех субъектов в сфере, подведомственной соответствующему министерству или ведомству. К актам федеральных органов исполнительной власти, являющихся источниками конституционного права, можно отнести те, что устанавливают конкретный механизм реализации тех или иных конституционных прав и свобод граждан путем введения правил, порядка, обязанностей должностных лиц. Такой механизм может содержаться, в частности, в ведомственных актах, утверждающих различного рода положения. Например, министром юстиции РФ 24 августа 2005 г. издан приказ, утвердивший Положение о порядке ведения Государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него13. Все нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции и официальному опубликованию. Без такой регистрации и опубликования указанные акты не имеют правовых последствий.

В качестве региональных подзаконных источников выступают акты высших должностных лиц субъектов Федерации (президентов республик, губернаторов краев, областей и т.д.), высших органов исполнительной власти субъектов Федерации (правительств, администраций) и акты иных органов исполнительной власти этих субъектов (министерств, департаментов, управлений). Они принимаются на основе и во исполнение региональных конституций (уставов) и законов, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов – на основе Конституции РФ, федеральных законов и подзаконных актов.

Локальные источники. К локальным источникам конституционного права относятся нормативные акты органов местного самоуправления. Эти органы вправе принимать собственные нормативные акты, которые в случаях регулирования ими отношений в сфере конституционного права выступают в качестве источников данной отрасли. Примерами могут служить уставы муниципальных образований, акты, утверждающие положения об органах местного самоуправления, акты, расширяющие права и свободы граждан, проживающих на соответствующей территории, усиливающие их гарантии и т.п.

2.4. Судебные источники

Введение института конституционного контроля в России, учреждение федерального Конституционного Суда, региональных конституционных (уставных) судов, наделение их широкими полномочиями означает появление нового источника конституционного права – судебного решения. Последние подразделяются как по содержанию, так и по территориальному уровню соответствующего суда. Конституционный суд принимает несколько видов решений: заключения, определения, постановления и др. Содержание данных решений различно. В качестве источника отрасли можно рассматривать лишь постановления, материализующие такие полномочия Суда, как проверка конституционности законов, подзаконных актов, договоров и т.д., разрешение споров о компетенции, а также толкование федеральной Конституции.

По территории судебные источники делятся на федеральные (решения Конституционного Суда РФ) и региональные (решения конституционных, уставных судов субъектов Федерации). В качестве судебных источников в ряде случаев могут выступать решения судов общей юрисдикции, например решения Верховного Суда РФ.

Решения федерального Конституционного Суда. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону “О Конституционном Суде Российской Федерации” акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Данное положение поднимает судебное решение до уровня закона, оно уже не просто акт применения права, оно само – право. Отсюда правоприменитель-профессионал обязан владеть не только нормативными правовыми актами, но и судебными решениями. Что касается толкования Конституции РФ, то оно, особенно в условиях трудности внесения в Конституцию изменений, приобретает сегодня качество конституционного законодательствования. Для государств с прецедентной системой права это обычное явление. В США, например, Верховный суд широко использует право официального толкования Конституции, благодаря чему не в последнюю очередь обеспечивается жизнеспособность самой Конституции.

Конституционный Суд РФ, включившись в работу по официальному толкованию Конституции, пошел дальше простого разъяснения смысла отдельных ее положений. В ряде случаев он выступает в качестве квазизаконодателя. В таких решениях Конституционный Суд в силу “молчания” самой Конституции по вопросам, требующим разъяснения, сам формулирует “недостающие элементы” конституционного текста исходя из смысла других норм Конституции и базовых принципов, в ней заложенных. Таким образом, осуществляя толкование Основного Закона, Конституционный Суд принимает решения, без которых сам текст Конституции уже не может считаться полным. Интерпретация конституционной нормы, получившей официальное толкование Конституционным Судом, каким-либо иным органом недопустима.

Решения региональных конституционных (уставных) судов. Конституции (уставы) субъектов РФ также предусматривают создание конституционных (уставных) судов, окончательность их решений и невозможность обжалования. Решения этих судебных органов направлены на проверку соответствия конституциям (уставам) субъектов Федерации принимаемых в них актов, толкование их основных законов14.

Решения судов общей юрисдикции. Решения судов общей юрисдикции в большинстве своем не могут считаться источниками права. Однако некоторые из них, главным образом решения Верховного Суда РФ, могут выступать в качестве источников конституционного права. Например, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”1; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. “О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации”; постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. “О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации”15.

2.5. Договорные источники

Договорно-правовые источники подразделяются на две большие группы: международные договоры Российской Федерации и внутригосударственные договоры и соглашения16. Будучи формально однотипными (в обоих случаях формой акта выступает договор), международные и внутригосударственные источники целесообразней рассматривать в разных группах по следующим причинам. Международные и внутригосударственные договоры различаются по их юридической силе и предмету регулирования. Одна из сторон в обоих видах договоров совпадает (федеральные органы государственной власти), а вторая сторона всегда отлична (в международных договорах – это иностранное государство, международная организация и т.п., а во внутригосударственных договорах – всегда субъект Федерации в лице соответствующих органов). Наконец, ст. 15 Конституции РФ, впервые включившая международно-правовые источники в состав российской правовой системы, относит к их числу не только международные договоры Российской Федерации, но и общепризнанные принципы и нормы международного права, что не позволяет рассматривать названные источники в отрыве друг от друга.

Международные договоры относились к источникам конституционного права и ранее, а внутригосударственные договоры и соглашения в качестве таковых появились относительно недавно. Они включают в себя горизонтальные договоры и соглашения (между субъектами Федерации) и вертикальные договоры и соглашения (между Федерацией и ее субъектами), которые в зависимости от числа сторон могут быть двусторонними, трехсторонними и т.д.

Федеративный договор. В 1992 г. были заключены три договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных типов субъектов Федерации, получившие в целом родовое название – Федеративный договор. Данный документ был включен тогда в текст Конституции.17

Часть 3 ст. 11 Конституции РФ называет Федеративный договор в качестве одного из документов, посредством которого разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

В то же время, как указал Конституционный Суд РФ в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, кроме Федеративного существуют и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. К ним относятся индивидуальные договоры с отдельными субъектами Федерации. Предметами таких договоров могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора. Договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на его допустимость, а также при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Вертикальные соглашения. Последние заключаются органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. Предметами соглашений могут быть: передача части полномочий, условия их осуществления, порядок, материально-финансовая основа; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Пример подобных соглашений – Соглашение между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга части полномочий названного Федерального агентства, в том числе по управлению земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 841.

Горизонтальные договоры и соглашения. Эти соглашения заключаются между субъектами Федерации. Последние самостоятельно реализовывают свою компетенцию, в том числе путем кооперации усилий и средств в рамках двусторонних и многосторонних договоров без участия федерального центра. Предметом горизонтальных договоров и соглашений являются экономическое, культурное, научно-техническое и иное сотрудничество.

2.6. Международные источники

Конституция РФ 1993 г. впервые включила международно-правовые нормы в правовую систему государства. Это обстоятельство имеет существенные правовые последствия, так как предполагает прямое применение судами, другими правоприменительными органами норм международного права в рамках своих полномочий. Признавая в целом позитивность данного конституционного нововведения, необходимо обратить внимание на необходимость учета ряда факторов при таком применении.

Во-первых, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции, частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации18. Таким образом, в Конституции закрепляется принадлежность отечественной правовой системе не всех принципов и норм международного права, а лишь общепризнанных и договорных. Причем в отношении последних указан источник – международные договоры Российской Федерации. Конституция РФ не определяет, какие именно принципы и нормы являются “общепризнанными”. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Кроме того, необходимо признание таких принципов и норм самой Российской Федерацией. В противном случае эти принципы и нормы не могут входить в ее правовую систему в качестве составной части.19

Во-вторых, международные договоры Российской Федерации, объявленные частью правовой системы, могут применяться соответствующими компетентными органами. Это такие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу (договоры СССР, в отношении которых Россия является правопреемником; договоры, участие в которых Российской Федерации оформлено посредством присоединения).