Структура антимонопольной политики в России: международные сопоставления

* Федеральная  антимонопольная служба. URL: http://www.fas.gov.ru/ 
 

      Таким образом, выполнение более широкого набора полномочий не обеспечено соответствующими более масштабными ресурсами. Речь идет не только и не столько о финансовых ресурсах (само по себе увеличение бюджета ведомства не означает повышение эффективности его работы), но и о ресурсах экспертных. Расширение сферы ответственности антимонопольного органа объективно не позволяет ему одинаково результативно работать по всем направлениям. При этом, учитывая структуру государственной политики в России, нельзя сказать, что изъятие каких-то полномочий из ведения ФАС само по себе могло бы быть удачным решением. В российской экономике задача предотвращения ограничений конкуренции со стороны государства стоит гораздо более остро, чем в странах с развитой рыночной экономикой. Отсутствие традиций эффективной организации государственной помощи и государственных закупок также создает серьезные риски не только для результата их эффективности, но и для их влияния на конкуренцию. Отсутствие задачи обеспечения конкуренции в списке приоритетов российских отраслевых органов регулирования делает ФАС единственным возможным проводником этой идеи. Мы не можем однозначно сформулировать рекомендации в отношении оптимального набора полномочий антимонопольного органа в России. Однако этот вопрос в числе многих других требует обсуждения и решения. Пока лишь зафиксируем, что антимонопольный орган в России — изначально больше, чем просто антимонопольный орган.

     Сопоставление числа дел, возбуждаемых зарубежными  и российскими органами конкурентной политики, показывает, что и в сфере жесткого ядра антитраста (предотвращение ограничивающих конкуренцию соглашений, предотвращение одностороннего ограничения конкуренции со стороны крупных компаний и предварительный контроль слияний) масштабы деятельности ФАС шире. Для иллюстрации сравним число дел по разным направлениям антимонопольной политики, которые вели, с одной стороны, ФАС, а с другой — антимонопольные органы США, Великобритании и Европейского союза (табл. 3).

Таблица 3

Число дел  о применении антимонопольного

законодательства: международные сопоставления* 

      Таблица 4 характеризует масштабы деятельности ФАС в тех сферах, которые в других странах далеко не всегда включаются в область применения антимонопольного законодательства и соответственно исключительно редко входят в зону ответственности антимонопольного органа.

        Таблица 4 

      Число дел ФАС, не относящихся к жесткому ядру антитраста 

 * Количество  возбужденных дел на основе  данных Федеральной антимонопольной службы. URL: http://www.fas.gov.ru/ 

      Приведенная статистика позволяет сделать несколько наблюдений.

      Во-первых, в деятельности ФАС самую значительную долю составляют дела, непосредственно  не связанные с жестким ядром  антитраста.

      Во-вторых, число возбужденных дел по трем основным направлениям антимонопольной политики также очень высоко.

      На  фоне этих данных совершенно неоправданным  выглядит стремление еще больше расширить  полномочия и сферу ответственности ФАС, в том числе за счет включения в нее регламентации взаимодействия поставщиков и ритейлеров в соответствии с Законом о торговле. Неблагоприятным фактором для результативности применения антимонопольного законодательства должен стать и повышенный спрос на него в связи с необходимостью решать текущие задачи экономической политики.

      Комплексный набор задач российского антимонопольного органа не компенсируется достаточным набором полномочий, в первую очередь в области раскрытия факта совершения нелегальных действий. В число инструментов обнаружения нарушений закона не входят полномочия на осуществление оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Мотивы такого решения понятны: само по себе право на ОРД резко повышает и вероятность неправомочного применения этих методов, и издержки участников рынка в случае неправомочного применения. Однако следует понимать, что невозможность осуществлять ОРД почти лишает ФАС возможности обнаруживать прямые улики сговора о ценах. Как следствие, снижается способность бороться с картелями, т.е. выполнять ту главную задачу, которой и соответствует дизайн антимонопольного законодательства в мировой практике. Именно неспособность бороться с незаконными соглашениями может рассматриваться в качестве важной причины искажения структуры деятельности ФАС и появления в законодательстве норм, которые пытаются обойти проблему сбора прямых улик картельных соглашений. Представляется, что вопрос соотношения издержек и выгод от наделения ФАС полномочиями по ОРД остается открытым.

      Суммируя  вышеизложенное, можно сделать вывод, что антимонопольное законодательство в России как инструмент развития конкуренции применяется в сложной ситуации. Особенности структуры российских рынков объективно затрудняют развитие на них конкуренции. Большинство факторов, препятствующих конкуренции, не может быть устранено с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. Для решения этой задачи требуются меры активной конкурентной политики, — включая повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограничений, — на протяжении многих лет. Антимонопольная политика — лишь один из инструментов развития конкуренции, играющий чрезвычайно важную роль, но инструмент не единственный.

      Необходимо  также подчеркнуть, что условием результативности антимонопольной политики является правильное применение этого инструмента. Использование его для целей, непосредственно не связанных с развитием и поддержанием конкуренции, равно как и бесконтрольное расширение сферы ответственности антимонопольного органа, приводит к снижению эффективности антимонопольной политики в тех областях, где она может быть успешной даже в непростых российских условиях. 
 
 
 
 

      Заключение 

      В последние годы российское антимонопольное  законодательство претерпело радикальные  изменения. В 2006 г. был принят новый  закон «О защите конкуренции». Резко повышены санкции за нарушения: в 2007 г. введены оборотные штрафы, а в 2009 г. — уголовная ответственность за ограничения конкуренции. Изменение законодательства, более активная деятельность Федеральной антимонопольной службы по его применению повысили роль антимонопольной политики с точки зрения ее воздействия на поведение хозяйствующих субъектов и места в системе государственного управления.

      Особенности российских рынков — высокие барьеры  входа, консервативность отраслевой структуры, преобладание рынков с высокой концентрацией, тенденции повышения концентрации производства, второстепенность отечественного рынка для крупнейших национальных продавцов, активно конкурирующих на глобальном рынке, — объективно осложняют задачи развития конкуренции. На рынках, обладающих подобными характеристиками, выше стимулы участников к отказу от соперничества. Выше и возможности крупных компаний ограничивать конкуренцию в одностороннем порядке. Развитие конкуренции, кроме того, осложнено кризисом, точнее — программой антикризисных мер, опиравшейся преимущественно не на системные, а на селективные механизмы, что возродило одну из ключевых проблем российской модели поддержки бизнеса — создание и закрепление неравных условий конкуренции. Большинство факторов, препятствующих развитию конкуренции в России, не может быть устранено с помощью даже идеального применения идеального антимонопольного законодательства. Требуются меры активной конкурентной политики, включая повышение защиты прав собственности, расширение экономической свободы, снятие инфраструктурных ограничений. Антимонопольная политика — лишь один из инструментов развития конкуренции, играющий чрезвычайно важную роль, но инструмент не единственный. Результативность антимонопольной политики в России ограничена еще и значительно более широким, чем в странах с развитой рыночной экономикой, набором сфер ответственности антимонопольного органа, что в условиях ограниченных ресурсов не всегда позволяет в полной мере сосредоточиться на действительно важных задачах.

      Тем не менее российскому антимонопольному органу в последние годы удалось  решить несколько принципиальных задач. К несомненным успехам следует  отнести ужесточение санкций  за нарушения и снижение пороговых  значений для согласования сделок экономической концентрации. Введение с 2007 г. системы оборотных штрафов сделало последствия ограничения конкуренции чувствительными для продавцов. Введение программы освобождения от ответственности создает стимулы к отказу от нарушения для тех, кто в него уже вовлечен. Российский антимонопольный орган получил достаточно весомые инструменты для наказания, а следовательно, и для предотвращения ограничений конкуренции. Однако эффект от использования этих инструментов напрямую зависит от описания нелегальной практики и используемых в деятельности ФАС и в решениях судебных органов стандартов доказательств. При высоких санкциях значительно возрастают издержки ошибок для несправедливо обвиненных.

      В то же время последние изменения  системы санкций (2009–2010 гг.) предусматривают в определенном смысле «откат» и снижение масштабов наказания виновных. До известной степени это оправданно, поскольку позволяет предотвратить массовое использование антимонопольных санкций против продавцов, фактически не ограничивающих конкуренцию. Вместе с тем ослабление санкций снижает и угрозы для потенциальных нарушителей, а соответственно, стимулы воздерживаться от нарушений законодательства. Представляется малоэффективным снижение штрафов на отдельных рынках (ограничение штрафов за нарушение ст. 13 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (Закон о торговле) — 1 млн руб. или даже 5 млн руб.) и предложенное в рамках «третьего антимонопольного пакета» ограничение той же суммой штрафов за «нанесение ущерба». Не очень понятно, зачем вообще преследовать малозначимые нарушения и налагать на их инициаторов малочувствительные санкции. Возникает и более глобальный вопрос: о необходимости защиты в рамках антимонопольного законодательства не конкуренции, а контрагентов.

      Радикальное сокращение масштабов и методов  предварительного контроля слияний  следует признать несомненным достижением  ФАС. Новации законодательства —  вывод ряда типов сделок из-под  предварительного контроля и увеличение пороговых значений сделок, подлежащих согласованию, — позволили более чем вчетверо (с более чем 20 тыс. до 5 тыс. сделок в год) снизить масштабы предварительного контроля и тем самым издержки выполнения административной процедуры для самого антимонопольного органа и для бизнеса. Эти изменения позволили сконцентрировать усилия ФАС на сделках, действительно способных оказать отрицательное воздействие на конкуренцию. Единственной проблемой, не позволяющей безоговорочно поддержать новую модель предварительного контроля, является содержание предписаний, выдаваемых участникам рынка. Заметное место в составе поведенческих предписаний занимает ограничение темпа роста цен. Этот инструмент может привести к ограничению конкуренции на целевых рынках участников слияний, поскольку информация о рекомендуемых темпах повышения цен координирует всех продавцов (а не только участников конкретных рынков), «подсказывая» им, на какую величину они могут вполне безопасно повышать цены. 
 
 
 
 

Список  литературы 

1. Авдашева  С.Б., Шаститко А.Е., Кузнецов Б.В. Конкуренция и структура рынков: что мы можем узнать из эмпирических исследований о России // Российский журнал менеджмента. 2006. Т. 4. № 4. С. 3–26.
2. Предприятия и рынки в 2005–2009 гг.: итоги двух раундов обследования российской обрабатывающей промышленности / под ред. Б. Кузнецова М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2010. С. 26
3. Развитие и применение антимонопольного законодательства в Рос-Р17 сии: по пути достижений и заблуждений [Текст]: докл. к XII Междунар. науч. конф. Нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики» по проблемам развития экономики и общества, Москва, 5–7 апреля 2011 г. / С. Авдашева, Н. Дзагурова, П. Крючкова, Г. Юсупова ; науч. ред. С. Авдашева ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 2-е изд., перераб. — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. — с. 111
4. Рейтинг Heritage Foundation. URL: http://www.heritage.org/index/Explore.aspx
5. Симачев Ю.В., Яковлев А.А. и др. Оценка антикризисных мер по поддержке реального сектора российской экономики. М.: ГУ ВШЭ и МАЦ, 2009.
6. http://www.minfin.ru/ru/budget/federal_budget/08-10/
7. ⁷ Competition Commission Annual Report and Accounts 2008/09. URL: http://www.competitioncommission.org.uk/rep_pub/annual_rev_archive/pdf/annual_report_2009.pdf
8. ⁷ Federal Trade Commission Budget and Performance 2009. URL: http://www.ftc. gov/opp/gpra/2009parreport.pdf

      Приложение 1

Объемы  производства, число компаний и коэффициенты концентрации в производстве отдельных  видов продукции

Продолжение Приложения 1 

Продолжение Приложения 1 

Продолжение Приложения 1