Структура антимонопольной политики в России: международные сопоставления

      Таблица 1

Отношение внутренней цены оптовых поставок к  цене внешнеторгового контракта  для некоторых предметов российского  экспорта

      Рост  цен для российских покупателей  экспортной продукции оказывает  отрицательное влияние на развитие конкуренции в отраслях российской обрабатывающей промышленности. Приобретение сырья по ценам, близким к мировым и даже превосходящим их, в сочетании с сохранением низкой производительности труда подрывает конкурентоспособность отечественных производителей по сравнению с импортерами. В свою очередь, это снижает стимулы для сохранения и расширения производства в России, а следовательно, уменьшает возможности для конкуренции.

      3. Незавершенность  преобразований в  области либерализации  экономики, в первую очередь защиты прав участников хозяйственного оборота. Недостаточная защита прав собственности и контрактных прав снижает стимулы к входу новых участников на рынки, ориентирует предпринимателей на достижение краткосрочных целей и не стимулирует долгосрочные инвестиции. Не завершена административная реформа, практически отсутствует прогресс в вопросах реформы системы регулирования экономики.

      Проблемы  недостаточного уровня экономической  свободы и защиты прав собственности  находят отражение в том, какие  места занимает Россия в международных рейтингах.

      Например, согласно рейтингу Heritage Foundation «Индекс Экономической Свободы 2010»³ российская экономика, получившая 50,3 балла (при минимальном значении индекса экономической свободы в данной подгруппе в 50 баллов), характеризуется как «преимущественно несвободная». По оценкам экспертов, наиболее острыми считаются проблемы, связанные со свободой инвестирования, гарантиями прав собственности и свободой от коррупции. За последние 10 лет показатели, характеризующие инвестирование и права собственности, снизились в два раза (с 50 баллов до 25 из 100 возможных). Индекс свободы от коррупции значительно не изменился, но с каждым годом снижается на 1–2 балла и в 2010 г. составил 21 балл.

      Избыточные  ограничения входа новых участников на рынки во многих секторах российской экономики в виде необоснованных разрешений, ненужных лицензий или импортных тарифов, продолжающие ослаблять конкуренцию. Дополнительные барьеры, дестимулирующие вход, возникают в связи с доступом к физической инфраструктуре, необходимой для производства. Обследование ИАПР позволяет судить о масштабах проблем, с которыми сталкиваются предприятия обрабатывающей промышленности. Среднее время получения разрешения на присоединение к электросетям — свыше четырех месяцев (122 дня), к газовым сетям — лишь немногим ниже (117 дней). Процедуры выделения участка под строительство, получения разрешения на строительство и разрешения на выкуп земельного участка, на котором стоит предприятие, занимают около восьми месяцев каждая (232, 224 и 255 дней соответственно). Доля затрат на присоединение к инфраструктурным сетям (электрическим, газовым и канализации) в среднем составляет около 10% в суммарных затратах на проект, что в сочетании с указанным выше длительным сроком получения необходимой документации представляется весьма высокой цифрой.

      Кризисы и антикризисные меры, влияющие на конкуренцию. Периоды экономических  кризисов обычно сопровождаются усилением конкуренции: само по себе сокращение спроса создает стимулы к более жесткому соперничеству между продавцами. Едва ли не важнейшим положительным эффектом любого кризиса считается то, что он способен расчистить площадку для будущего роста, заставив наименее конкурентоспособных продавцов покинуть рынок и открывая тем самым возможность для ускоренного расширения более конкурентоспособных, когда спрос вновь начнет расти.

      Однако  этот возможный положительный эффект кризиса в России оказался более  чем компенсирован моделью антикризисных мероприятий. По данным доклада ГУ ВШЭ и МАЦ⁴, по крайней мере половина антикризисных мер (и гораздо больше половины выделенных на реализацию этих мер ресурсов) была ориентирована на компенсацию потерь, понесенных в период кризиса крупными компаниями, действующими на высококонцентрированных рынках. Лишь 15% антикризисных мероприятий (на которые приходится опять-таки еще меньшая доля выделенных на эти мероприятия ресурсов) предназначались для поддержки среднего бизнеса, который в принципе и мог бы стать драйвером усиления конкуренции. Около 40% антикризисных мер (вновь с бóльшим весом в объеме выделенных ресурсов) опирались на селективные механизмы в противоположность системным, что в России, как правило, и оборачивается созданием непосредственных угроз для конкуренции. Очевидно, антикризисные мероприятия в известной степени возродили одну из ключевых проблем российской модели поддержки бизнеса — создание и закрепление неравных условий конкуренции.

      Даже  краткая характеристика проблем  развития конкуренции в России позволяет  сделать несколько важных выводов.

      Во-первых, особенности организации российских рынков — высокие барьеры входа, консервативность отраслевой структуры, преобладание в структуре экономики  высококонцентрированных отраслей, тенденции повышения концентрации производства, второстепенность отечественного рынка для крупнейших национальных продавцов, — объективно осложняют задачи, стоящие перед антимонопольной политикой. На рынках, обладающих подобными характеристиками, выше стимулы к заключению и поддержанию соглашений о ценах и в широком смысле — к отказу от конкуренции. На подобных рынках крупные компании имеют больше возможностей ограничивать конкуренцию в одностороннем порядке.

      Сильнее и потенциальные отрицательные  эффекты от дополнительного повышения концентрации, в том числе от слияний.

      Во-вторых, большинство описанных особенностей структуры российских рынков, осложняющих  развитие конкуренции, не могут быть устранены с помощью мер антимонопольной  политики. Применение антимонопольного законодательства способно предотвратить в лучшем случае неблагоприятное изменение структуры рынка, а чаще всего — лишь ограничивающее конкуренцию поведение его участников в той степени, в какой информация о нем может стать доступной для антимонопольного органа. Однако корневые проблемы развития конкуренции в России могут быть решены только на основе применения активных мер конкурентной полити-ки8: повышения защиты контрактных прав и прав собственности, либерализации и снижения необоснованных барьеров, эффективного отраслевого регулирования в сферах естественных монополий. На некоторых рынках стимулирование конкуренции осуществимо с помощью мер внешнеторговой политики, например, путем отмены внешнеторговых ограничений на рынках, где действуют экспортеры. Применение антимонопольного законодательства может лишь дополнять, но не заменять меры активной конкурентной политики, которые в России в настоящее время используются недостаточно. Это обстоятельство необходимо учитывать при оценке результативности применения антимонопольного законодательства и деятельности российского антимонопольного органа. 

3. Структура антимонопольной политики в России: международные сопоставления 

      Адекватным  ответом на вызовы, создаваемые неблагоприятными обстоятельствами развития конкуренции в России, было бы применение активных мер конкурентной политики. Однако российская модель состоит в другом — в расширении полномочий национального антимонопольного органа, причем преимущественно за счет введения новых запретов.

      Сферы ответственности Федеральной антимонопольной службы (ФАС) включают, в частности:

      – защиту конкуренции на товарных рынках и рынках финансовых услуг, включая борьбу со злоупотреблениями доминирующим положением, ограничивающими конкуренцию соглашениями и согласованными действиями (вертикальными и горизонтальными), ограничениями конкуренции со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, с недобросовестной конкуренцией, а также контроль экономической концентрации; – контроль соблюдения норм, регламентирующих порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; – контроль предоставления государственной помощи; – контроль  соблюдения   законодательства  о  естественных монополиях (особенно широкими полномочиями обладает ФАС в электроэнергетике); – контроль соблюдения законодательства о рекламе; – контроль соблюдения законодательства об иностранных инвестициях в стратегические предприятия. Полномочия российского антимонопольного органа гораздо шире задач, которые стоят перед зарубежными антимонопольными органами. В задачи входит не только предотвращение ограничений конкуренции (так называемое жесткое ядро антитраста — борьба с картелями, исключающей практикой крупных компаний, предварительный контроль слияний), но и защита конкуренции от государства (в сфере государственных закупок, государственной помощи и любых решений органов исполнительной власти), обеспечение добросовестной конкуренции и специфическое отраслевое регулирование.

      В таблице 2 сравниваются сферы ответственности антимонопольных органов в разных странах. Как мы видим, полномочия ФАС распространяются далеко за пределы набора функций, выполняемых антимонопольными органами других государств. При этом бюджет ФАС не выглядит по сравнению с ними более обеспеченным ресурсами. По данным Министерства финансов РФ 2009 г., годовой бюджет ФАС составляет около 1068 млн рублей⁵, или около 36 млн долларов. В том же году годовой бюджет одного из двух антимонопольных органов Великобритании — Комиссии по конкуренции, которая делит гораздо более скромный объем полномочий с Управлением по справедливой торговле, — достиг 22 млн фунтов стерлингов⁶, или около 33 млн долларов. Бюджет Федеральной торговой комиссии США, которая разделяет полномочия в области антимонопольной политики с Антитрестовским департаментом Министерства юстиции США, — 291 млн долларов⁷.

      Таблица 2

Сфера ответственности  антимонопольных органов: Россия и  зарубежные страны