Структура антимонопольной политики в России: международные сопоставления

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

      В последние годы российское антимонопольное законодательство претерпело радикальные изменения. В 2006 г. был принят новый закон «О защите конкуренции», который сменил предыдущий, действовавший с 1991 г. Резко повышены санкции за нарушение антимонопольного законодательства: в 2007 г. введены оборотные штрафы, а в 2009 г. — уголовная ответственность за ограничения конкуренции. Вместе с тем до настоящего времени российское антимонопольное законодательство не приобрело законченного вида: в закон продолжают вноситься изменения.

      Изменение законодательства, более активная деятельность Федеральной антимонопольной службы по его применению повысили роль антимонопольного законодательства как с точки зрения его воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, так и с точки зрения его места в системе государственного управления. Серия громких дел, возбужденных ФАС, привлекла к деятельности антимонопольных органов внимание широкой общественности. Таким образом, были созданы серьезные предпосылки для значительного повышения результативности антимонопольной политики.

      В то же время в сфере применения антимонопольного законодательства существует целый ряд серьезных проблем.

      Во-первых, расширение перечня нелегальной  практики вместе с повышением санкций  означает рост риска ошибок I рода (неправомерного признания нелегальными действий, не ограничивающих конкуренцию) и повышение издержек таких ошибок для участников рынка.

      Во-вторых, в системе государственного управления антимонопольное законодательство стало рассматриваться не только (а зачастую и не столько) как способ защиты конкуренции на отдельных рынках, но и как инструмент решения актуальных экономических, социальных и политических проблем. Именно этим объясняется резкая активизация применения методов антимонопольной политики в периоды нестабильности, в том числе в 2008 г., с началом мирового финансового кризиса, и в 2010 г. — на фоне засухи и последовавшей за ней паники на продовольственных рынках.

      В-третьих, спрос на применение антимонопольного законодательства предъявляют не только беневолентные участники рынка и органы государственной власти, но часто и недобросовестные бизнес-партнеры и/или лоббистские группировки. В принципе, чем больший простор для ошибочного применения предоставляет содержание законодательства, тем выше спрос на него со стороны тех, чьи задачи не совпадают с целями разработки и принятия подобного законодательства, — в первую очередь лоббистских групп и недобросовестных конкурентов (контрагентов).

      Все эти обстоятельства делают актуальной оценку антимонопольной политики в России. Для повышения эффективности российского антимонопольного законодательства в долгосрочной перспективе требуются уточнение его места в системе инструментов антимонопольной политики, разработка рекомендаций по совершенствованию содержания законодательных норм и уточнению сферы и способов их применения.

      Целью написания реферата является изучение роли антимонопольного законодательства в экономике России. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 1. История антимонопольного  законодательства 

      История антимонопольного законодательства в  России началась еще до возникновения собственно рыночной экономики. Первый антимонопольный закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» был принят в 1991 г. Контроль за его выполнением осуществлял созданный годом ранее антимонопольный орган, носивший название сначала Государственного комитета по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, затем Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и, наконец (с 2004 г.), Федеральной антимонопольной службы. Российский антимонопольный орган, в отличие от многих зарубежных, не был и не является независимым: в настоящее время он подчинен Правительству РФ.

      Закон «О конкуренции и ограничении  монополистической деятельности» опирался в основном на содержание и опыт применения европейского антимонопольного законодательства. Изначально он был рассчитан на более широкую область применения, чем в большинстве других стран, включая нормы не только о незаконности ограничивающих конкуренцию соглашений, злоупотребления доминирующим положением и контроле сделок слияний, но и о недобросовестной конкуренции, ограничении конкуренции со стороны органов власти, а позже — и об антимонопольных требованиях к торгам. До 2004 г. собственно дела о нарушении антимонопольного законодательства играли в деятельности ФАС подчиненную роль. Непосредственной причиной этого выступала крайне низкая планка применяемых штрафов. Например, в начале 2000-х гг. по искам ФАС взыскивалось всего 20–30 млн рублей штрафов ежегодно. Наибольшее число дел, связанных собственно с бизнесом, составлял контроль сделок слияний, а также дела, касающиеся нарушения законодательства о рекламе. Отдельным островком выступала конкурентная политика на финансовых рынках, которая даже была регламентирована специальным законом (закон «О защите конкуренции на рынках финансовых услуг», 1999).

      Новый этап в развитии антимонопольной политики в России начинается с образования ФАС и назначения его руководителем И.Ю. Артемьева. Активность антимонопольного органа растет. Еще до пересмотра стандартов санкций величина налагаемых штрафов возрастает в три раза, составляя свыше 80 млн рублей в год. Резко снижается планка предварительного контроля слияний, и становится ясно, что ФАС в отношениях с бизнесом всерьез намерен переключаться с выполнения функций контроля сделок на преследование за нарушения антимонопольного законодательства.

      В течение двух лет разрабатывается  и в 2006 г. принимается новый закон  — «О защите конкуренции». В этом законе появляются новые понятия, или по крайней мере новые определения традиционных понятий — коллективного (в противоположность индивидуальному) доминирования, согласованных действий, монопольно высокой цены. Несмотря на то, что ФАС с самого начала функционирования становится одним из наиболее открытых органов исполнительной власти и новый закон проходит открытое обсуждение не только в министерствах, но и на многочисленных экспертных площадках, представители бизнеса не проявляют большого интереса к содержанию этого закона.

      Последующие два года позволили убедиться  в том, что новый закон послужил лишь прологом. В 2007 г. принимаются поправки в КоАП, вводящие систему оборотных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Благодаря этим поправкам уже в следующем 2008 г. размер взысканных ФАС штрафов повышается до 1,5 млрд рублей (рис. 1).  

      При этом 1,5 млрд — лишь чуть более одной десятой наложенных решениями антимонопольных органов штрафов, достигающих 13 млрд рублей. Одновременно растет число дел по фактам соглашений и, особенно, согласованных действий.

      Однако  поистине переломным моментом в истории  антимонопольной политики России становится осень 2008 г., когда возбуждаются дела против «большой четверки» нефтяных компаний (Газпромнефти, Лукойла, Роснефти, ТНК-ВР), в которых используются и новые концепции закона (концепция коллективного доминирования и определение монопольно высокой цены), и новые стандарты оборотных штрафов. По делам, возбужденным в 2008 г., ФАС принимает решение о взыскании с «большой четверки» штрафов в размере 5,4 млрд рублей, а по второй волне дел 2009 г. — 20,7 млрд. Решения ФАС оспариваются в разных судебных инстанциях, однако после решения Высшего Арбитражного Суда по делу ТНК-ВР (май 2010 г.) чаша весов склоняется в сторону антимонопольного органа. Решение о выработке мирового соглашения (осень 2010 г.), принятое совершенно в духе российской внутренней политики, подтвердило возросший авторитет ФАС в системе органов власти и способность использовать инструменты антимонопольного законодательства для решения политических (или популистских) задач.

      Тем временем рост активности антимонопольных  органов продолжается и за пределами крупнейших дел (рис. 2.1). За три года с момента принятия закона «О защите конкуренции» практически учетверяется число дел, возбужденных по фактам соглашений и согласованных действий, в полтора раза растет и без того немалое число дел по фактам злоупотребления доминирующим положением. Сложно сказать, насколько долго будет продолжаться тенденция расширения масштабов применения антимонопольных запретов. Во всяком случае, в I полугодии 2010 г. темпы роста полностью сохранились: число дел, возбужденных по факту нарушения ст. 10 (за злоупотребление доминирующим положением), выросло по сравнению с первым полугодием предшествующего 2009 г. на 23%, по нарушениям ст. 11 (соглашения и согласованные действия) — на 55%13. 

2. Проблемы развития конкуренции

в Российской Федерации: возможности

антимонопольной политики 

      За  последние 20 лет российская экономика  прошла беспрецедентный путь создания рынков, в советское время не функционировавших, и соответственно путь развития конкуренции между их участниками. Большая часть продуктов сегодня продается на нерегулируемых рынках, где государство не устанавливает директивно уровень цен. Внешнеторговый оборот достиг 45% ВВП, многие отечественные компании объективно участвуют в глобальной конкуренции или на зарубежных рынках (как экспортеры), или на внутренних (сталкиваясь с импортом). Несмотря на сохраняющиеся искажения условий конкуренции, она объективно воздействует на поведение участников рынка и реструктуризацию предприятий. По данным выборочных обследований, уже к середине 2000-х гг. лишь около 20% промышленных предприятий не ощущали конкуренции как важного фактора принятия бизнес-решений; при этом около трети испытывали острую конкуренцию со стороны как отечественных, так и зарубежных компаний¹. В последующие годы доля предприятий, находящихся под значительным влиянием конкуренции, оставалась достаточно стабильной: по данным обследования предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного в 2009 г.², она составляла около 80%.

      Вместе  с тем сохраняются ограничения для развития конкуренции и одновременно применения конкурентной политики на российских рынках. Среди них обычно выделяют следующие.

      1. Отраслевая структура российской экономики с преобладанием сырьевых отраслей или отраслей с низкой степенью переработки.

        Во всем мире эти отрасли  отличаются высокой концентрацией  и ограниченными возможностями входа на рынок новых участников, а следовательно, зависимостью уровня конкуренции от стратегического взаимодействия поставщиков. При прочих равных условиях чем выше концентрация, тем в большей степени продавцы склонны к отказу от конкуренции в пользу поддержания высоких цен.

      В Приложении 1 представлены данные, характеризующие тенденции изменения концентрации в производстве некоторых видов традиционных для России продуктов. За десять лет, прошедших между двумя кризисами, показатели концентрации производства скорее повысились: из 34 продуктов суммарная доля четырех крупнейших продавцов существенно (более чем на 10 процентных пунктов) выросла в 21 случае. Индекс Херфиндаля—Хиршмана повысился в выпуске половины из представленных продуктов.

      Анализ  данных показывает связь между числом продавцов и показателями концентрации, что, впрочем, неудивительно. Именно снижение числа производителей данного продукта — за счет прекращения производства или за счет слияний и поглощений — послужило главным фактором роста показателей концентрации. Относительно небольшое число производителей практически любого из наименований продуктов остается самой характерной особенностью структуры российской промышленности.

      Любопытно, что тенденции роста показателей  концентрации усилились после 2003 г. Медиана изменений индекса СR4 в 2003– 2008 гг. оказалась в семь раз  выше, а индекса HHI — в четыре раза выше, чем в предшествующие пять лет. В целом данные показывают, что высокая концентрация продолжает оставаться характерной особенностью российских промышленных рынков, и скорее всего в среднесрочной перспективе эта тенденция сохранится.

      2. Экспортная ориентация крупнейших компаний, дающая возможность отказаться от конкуренции на внутреннем рынке. Даже крупнейшие российские поставщики сырья сталкиваются с конкуренцией на глобальном уровне. Вместе с тем они обладают ограниченными стимулами для конкуренции между собой на внутренних рынках. Возможность для ценовой дискриминации третьей степени сопровождается назначением на внутренних рынках более высоких цен, чем цены экспортных контрактов.

      В таблице 1 приведены данные о соотношении цен поставок на внутренний рынок и цен экспортных контрактов для некоторых предметов российского экспорта. Превышение цен внутренних поставок над ценами экспортных контрактов встречалось и в 1999 г., но через десять лет стало гораздо более частым явлением. Эти данные могут рассматриваться как свидетельство упрочения модели слабой конкуренции на внутренних рынках при довольно интенсивной на внешних.