Другой особенностью государственного
устройства России является наличие института
административных жалоб по инстанциям,
который является важным элементом системы
«обратной» связи, по которой «Центр»
получает сигналы о нарушении деятельности
государственных институтов. Для Европы
такой «сигнальной» системой являются
судебные органы, то есть, граждане, в случае
нарушения их прав, обращаются не в инстанции,
а в судебные органы, что связано с более
высоким уровнем их образованности.
Развитие финансовой системы
Российской Федерации происходило в непосредственной
связи с эволюцией институтов ее государственного
устройства. Более того, можно утверждать,
что само формирование перечисленных
институтов в значительной мере стимулировалось
поисками оптимальной организации материальных
и финансовых потоков в государстве.
Так, особенностью финансовой
системы Российской Федерации является
централизованное регулирование налогов26. То есть, налоговое законодательство
по большинству налогов регулируется
федеральным, а не региональным, уровнем.
По-прежнему велико значение вертикальных
финансовых потоков в налоговой системе:
известно, что в бюджетах всех уровней
доминируют федеральные налоги, составляющие
в доходах консолидированного и местных
бюджетов в среднем 70%.
Другой отличительной чертой
финансовой системы России является её
натурально-денежный характер27. То есть, часть социальных
услуг до сих пор предоставляется населению
в натуральном виде (бесплатный проезд,
бесплатная медицина, бесплатное жильё).
Но следует отметить, что проводимая реформа
социальной сферы идёт в сторону монетизации
всех видов социального обеспечения, что
приблизит наше государство к странам
Европы.
Для России также присуще наличие
строгой иерархии при формировании и исполнении
бюджета. Финансовые системы стран Западной
Европы характеризуются, как правило,
бюджетным федерализмом. Особенностью
иерархического бюджета является вложенность
бюджетов низших уровней в бюджеты высших,
тогда как при бюджетном федерализме бюджеты
территорий, входящих в состав государства,
являются независимыми.
Следует отметить, что кризис
очень заметно повлиял на всю финансовую
систему России. Сегодня Россия является
инвестиционно-привлекательной. До недавнего
времени из России наблюдался отток капитала,
так по информации Центрального банка
Российской Федерации, за девять месяцев
2012 года чистый приток капитала в Россию
составил 24,7 млрд. долларов, а чистый отток
составил 57,9 млрд. долларов28. В настоящее время реформирование
финансовой системы идёт в направлении
её модернизации, которая включает в себя
более четкое разграничение функций каждого
уровня управления и, соответственно,
разнесение средств иерархического бюджета
страны для выполнения этих функций. Одновременно
происходит правовое обособление федерального,
регионального и муниципального уровней
как самостоятельных юридических субъектов,
что позволяет в большей мере использовать
договорное начало при установлении межбюджетных
(внутрибюджетных) отношений.
В своём бюджетном послании
«О бюджетной политике в 2012-2014 годах»29, Президент России отмечает,
что экономическая ситуация в стране заметно
изменилась. В экономике проявились определенные
позитивные тенденции, ряд ее секторов
демонстрирует признаки роста, бесперебойно
функционируют финансовая и банковская
системы. Это во многом стало результатом
последовательных антикризисных действий
государства, направленных на сохранение
стабильности бюджетной и финансовой
системы, поддержку наиболее пострадавших
от кризиса отраслей экономики.
Кризис высветил главную проблему,
делающую российскую экономику уязвимой
к колебаниям на мировых рынках, вообще
к изменениям мировой экономической конъюнктуры.
Экономика страны по-прежнему зависима
от конъюнктуры сырьевых рынков. Пока
не созданы достаточные условия и стимулы
для внедрения и развития современных
технологий, повышения энергетической
и экологической эффективности экономики
и производительности труда, для развития
отраслей экономики и производств, выпускающих
продукцию с высокой долей добавленной
стоимости, для реализации инновационных
проектов, и в целом - для модернизации
социально-экономической системы страны.
Эти особенности российской экономики
обусловливают широкий спектр вызовов
и рисков для ее дальнейшего развития.
Бюджетная политика как составная
часть экономической и финансовой политики
должна быть нацелена на проведение всесторонней
модернизации экономики, создание условий
для повышения ее эффективности и конкурентоспособности,
долгосрочного устойчивого развития,
на улучшение инвестиционного климата,
достижение конкретных результатов. Новые
расходные обязательства должны приниматься
только на основе тщательной оценки их
эффективности и при наличии ресурсов
для их гарантированного исполнения в
пределах принятых бюджетных ограничений.
При формировании расходов
федерального бюджета на 2013 год и среднесрочную
перспективу предлагается особое внимание
уделить следующим ключевым вопросам:
повышение эффективности социальной защиты
населения; оценка возможностей повышения
фондов оплаты труда работников бюджетной
сферы и денежного довольствия военнослужащих;
развитие образования, здравоохранения
и социального обслуживания; обеспечение
обороноспособности страны; реформа органов
внутренних дел; развитие транспортной
инфраструктуры; оптимизация масштабов
и форм поддержки экономики, ориентация
на поддержку инновационных проектов.
В сфере налоговой политики
необходимо искать возможности и для повышения
доходов бюджетной системы. При этом надо
понимать, что рост доходов должен быть
обеспечен прежде всего за счет улучшения
администрирования уже существующих налогов.
В то же время по отдельным направлениям
возможна оптимизация налогообложения
в целях стимулирования и расширения предпринимательской
деятельности в первую очередь инновационной
направленности.
Налоговая политика государства
в долгосрочной перспективе должна быть
нацелена на обеспечение условий инновационного
развития экономики: мотивирование производства
новых товаров, работ (услуг) и стимулирование
спроса на них.
Бюджетная политика должна
стать более эффективным инструментом
реализации государственной социально-экономической
политики. В целях повышения эффективности
расходов необходимо разработать и внедрить
систему ежегодного анализа эффективности
расходов по каждому направлению, в том
числе анализа динамики показателей эффективности.
Систематический анализ эффективности
расходов должен дополнять систему ответственности
за достижение поставленных целей взамен
действующего подхода контроля суммы
расходов на то или иное направление. Соответствующий
анализ на основании динамики объемов
расходов и значений целевых показателей
необходимо проводить по государственным
программам с публичным рассмотрением
отчетов.
Учитывая, что в ближайшей перспективе
будут действовать жесткие ограничения,
связанные с неблагоприятной ситуацией
в мировой экономике, необходима работа
по очень четкой приоритезации расходов
бюджетов, а именно должна быть изменена
структура бюджетных расходов в пользу
тех, которые направлены на развитие. Расходы
на образование, науку, инфраструктуру
должны быть приоритетными, и их доля в
общих расходах бюджетной системы Российской
Федерации должна увеличиваться.
В сфере межбюджетных отношений
необходимо обеспечить расширение финансовой
самостоятельности субъектов Российской
Федерации и муниципалитетов, возможностей
их влияния на укрепление доходной базы
региональных и местных бюджетов.
Повышение уровня финансового
обеспечения полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления за
счет собственных доходов - это предпосылка
для повышения эффективности расходования
региональных и местных налогов, увеличения
стабильности и предсказуемости доходов
региональных и местных бюджетов и создания
условий для более тесной увязки налогов,
уплачиваемых налогоплательщиками в соответствующие
бюджеты, с объемом, качеством и доступностью
предоставляемых государственных или
муниципальных услуг, а следовательно,
для повышения ответственности органов
государственной власти и органов местного
самоуправления за результаты проводимой
ими политики.
Однако по-прежнему сохраняется
острота проблемы выпадающих доходов
бюджетов субъектов Российской Федерации
и местных бюджетов в связи с предусмотренными
федеральным законодательством налоговыми
льготами и изъятиями. Правительству Российской
Федерации следует определиться со способами
решения этой проблемы, в том числе разработать
реальный план поэтапной отмены таких
льгот.
При подготовке проекта федерального
бюджета на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов Правительству Российской
Федерации следует предусмотреть меры,
способствующие адаптации российской
экономики к функционированию в условиях
присоединения Российской Федерации к
Всемирной торговой организации30.
Одним из важнейших направлений
в создании собственной налогооблагаемой
базы в финансово необеспеченных субъектах
Российской Федерации и муниципалитетах
является переход к самостоятельному
регулированию и сбору налога на недвижимость
(взамен налогов на землю и имущество).
Следует рассмотреть возможность участия
органов местного самоуправления в осуществлении
отдельных полномочий по администрированию
местных налогов в соответствии с соглашениями,
заключаемыми с налоговыми органами.
В целях усиления заинтересованности
органов местного самоуправления в развитии
малого и среднего предпринимательства
и, как следствие, в целях увеличения поступлений
в местные бюджеты представляется целесообразным
закрепить за бюджетами муниципальных
районов и городских округов фиксированную
величину отчислений от налога, взимаемого
в связи с применением упрощенной системы
налогообложения. При этом необходимо
рассмотреть возможность предоставления
органам местного самоуправления права
определять отдельные элементы данного
налога.
Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления должны иметь
достаточные и действенные стимулы для
расширения собственной доходной базы
бюджетов субъектов Российской Федерации
и местных бюджетов.
Необходима корректировка принципов
предоставления межбюджетных трансфертов.
Целесообразно перейти к предоставлению
межбюджетных трансфертов преимущественно
в виде дотаций бюджетам субъектов Российской
Федерации, что обусловлено необходимостью
обеспечения большей самостоятельности
органов власти субъектов Российской
Федерации и повышения их ответственности
за результаты деятельности.
Заслуживает внимания идея
укрупнения субсидий, предоставляемых
регионам в рамках государственных программ
(в сферах совместного ведения). При этом
целесообразно на федеральном уровне
поставить перед получателями субсидий
конкретные цели, контролировать результаты
этой работы, а выбор способов их достижения
предоставить получателям субсидий.
Необходимо предусмотреть возможность
оказания дополнительной финансовой помощи
субъектам России, активно содействующим
развитию инновационного сектора экономики.
Следует создать условия для
улучшения финансирования дорожного строительства
в субъектах Российской Федерации.
Необходимо со всей серьезностью
подойти к совершенствованию правового
положения государственных учреждений
субъектов Российской Федерации и муниципальных
учреждений, чтобы в результате реально
повысилось качество предоставляемых
ими государственных и муниципальных
услуг, а затраты на эти цели были оптимальными.
§ 2. Анализ федерального
бюджета на 2011-2012 год и на плановый период
2013 и 2014 годов.
Бюджетная политика в 2011 - 2013 гг.
призвана способствовать восстановлению
макроэкономической сбалансированности
на основе уменьшения зависимости бюджетных
обязательств от нефтегазовых ресурсов
и постепенного снижения дефицита федерального
бюджета, а также созданию условий для
активизации модернизации экономики,
в том числе - за счет структурных преобразований
в сфере образования и здравоохранения.
Экономика Российской Федерации
в ближайшие годы будет функционировать
в условиях относительно благоприятной
ситуации на мировых рынках сырья и капитала,
сопровождаться ростом доходов населения,
инвестиционных программ естественных
монополий и улучшением ситуации с банковским
кредитованием31.
Доходы федерального бюджета
в 2012 - 2013 годы, по ожидаемой оценке, составят
в 2012 г. - 16,5% к ВВП и в 2013 г. - 16,1% к ВВП, расходы
в 2012 и 2013 гг составят 19,6% к ВВП и 19,0% ВВП
соответственно32.
В основу расчетов показателей
федерального бюджета закладываются актуальные
на текущий момент оценки и прогнозы ключевых
макроэкономических индикаторов в 2011
- 2013 годах (см. таблица 1)33.
Прогнозируемое снижение инфляции
в 2013 году до уровня 4,5-5,5% положительно
скажется на уровне ставок для реального
сектора экономики и приведет к снижению
стоимости банковских кредитов до 7-8% годовых.
Динамика основных параметров
бюджетной системы Российской Федерации
на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 характеризуется
некоторой стабилизацией (см таблица 2.)34.
Прогнозируется рост доли доходов
бюджетов государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации в общем объеме
доходов бюджетной системы Российской
Федерации до 20,3% в 2013 году. Доля расходов
государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации в общем объеме расходов
бюджетной системы возрастет до 30,6% в 2013
году.
Основные характеристики федерального
бюджета на 2012 год и на плановый период
2013 и 2014 годов сформированы на основе прогноза
социально-экономического развития России
на 2011 - 2013 годы и соответствуют основным
положениям Бюджетного послания Президента
Российской Федерации о бюджетной политике
в 2011 - 2013 годах, в том числе о необходимости
последовательного сокращения размера
дефицита федерального бюджета (см. таблица
3.)35.
Несмотря на принятые решения,
направленные на увеличение доходной
базы федерального бюджета, в 2011 - 2013 годах
предполагается снижение доходов федерального
бюджета в 2013 году до 16,1% к ВВП. Такая динамика
обусловлена снижением нефтегазовых доходов
федерального бюджета до 6,9% к ВВП в 2013
году, при этом ненефтегазовые доходы
увеличиваются на 0,2% к ВВП. Динамика доходов
федерального бюджета показана на таблице
436.